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5月28日，纳瓦尔正式和沙朗交接指挥权。对于前任的部下，纳瓦尔没留下多少人。早在离开巴黎前，他就挑选了空军中将博代和陆军少将冈比耶分别担任他的副总司令和参谋长。正式接掌帅印后，他的第一件事就是任命越北战区法军司令（FTNV）。越北战区是法国远征军在印度支那最重要的战区，拥有法军和保大军兵力约119000人，以及法国远东空军和法国远东海军的绝大部分兵力。结果，雷纳·科尼少将荣膺该职。
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雷纳·科尼，生于1904年4月25日，祖父是一位农民，父亲是警察。青年时的科尼天赋很高，在大学读书期间顺利获得了奖学金，先后拿到政治学士和法学博士学位。从军以后，科尼当了一名炮兵，并于1939年晋升上尉，次年升任少校。第二次世界大战爆发，他参加了对德作战。他所在的部队被打散后，科尼成为一支法国抵抗组织部队的领导人，继续对德作战。在抵抗运动中，他不幸被俘，押往德国的布赫瓦尔德集中营，受尽折磨。好在不久后盟军攻入德国解救了他，科尼重返法国陆军。1946年到1947年，他担任驻巴黎附近的1个步兵团团长，继而进入战争部任职，获得了一定的政治经验。1950年底，科尼作为戴·拉·德·塔西尼元帅的参谋前往越南，参加第一次印度支那战争。在越南，科尼的勇气和才能深得塔西尼的赏识，因而任命他为师长，驻守海阳。纳瓦尔执掌法国远征军帅印后，又任命他担任印度支那战场上最重要的战区司令。
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就在法国远征军指挥高层人事变动的同时，法国国内也于6月更换了内阁，梅耶总理离开，拉尼埃组阁。拉尼埃对印度支那战局游移不定，决心难下，在是否继续坚持印度支那的“肮脏战争”的问题上，他的态度左右摇摆。
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两难之下，拉尼埃总理决定和前任梅耶一样，信赖纳瓦尔，希望他能扭转当前不利的战局，赢回战场优势，从而使法国“体面地”结束战争。而纳瓦尔也没有让他失望，很快就把他拟定的《1953年到1955年度法国远征军作战计划》传回了巴黎。
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原来，纳瓦尔来到印度支那调整人事后，立即乘坐着专机用了整整3周时间巡视印度支那各地，会晤当地驻军将领和官员。为了了解战场实情，他还飞到那产和莱州视察。
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通过这些视察，纳瓦尔明白，印度支那战局极为严峻。特别是西北战役后，整个局面已经逆转，越南人民军取得了战争主动权，而法军只能采取战略防御态势。向他汇报的各级军官都认为，1953年到1954年旱季，越军还会发起更大规模的攻势。
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他最担心的是和越北根据地相邻的红河三角洲地区。在这里，越南人民军的6个主力大团（304、308、312、316、320大团和351工炮大团，每个大团兵力约9200人）从内外两线威胁着塔西尼防线。根据法国远征军情报部门确切的报告，这些师装备的大部分武器都是由中国提供的。随着朝鲜战争的结束，中国有可能向越南人民军提供更加充分和更加优良的武器装备。除了6个主力大团的威胁，越军还另有3个独立团渗透塔西尼防线，在红河三角洲腹地建立和法军据点犬牙交错的游击区（越军称之为豹斑），控制约6000个村庄，牵制了大量法军机动兵力。
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在越南中部地区（即越军的第4联区和第5联区），越南人民军共有1个主力大团——325大团（18团、95团和101团），803、108、120、96团等部队，他们在山区根据地获得了相当大一片地盘，将法军挤压到各条公路干线周围的城市和县份。特别是在广治省和承天省，法军在顺化和岘港的守军只能依靠1号国家高速公路维持补给，而越军又反复出击这条公路，给法军造成了很大的困扰。
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在越南南方，虽然没有太大的战事，但越军在南部东区、南部中区和南部西区也控制了相当大的地盘，从西贡远接近地的土龙木省（现为平阳省）、同塔省等逐步形成对西贡市的挤压。在南部西区的金瓯省和薄寮省，游击战运动十分活跃。
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综合双方军事实力，法军和保大军总兵力约33万人，越南人民军总兵力约48万人，越军占优。不仅如此，对比双方的战略机动部队，越南人民军也占据了优势，他们的主力部队一共是7个大团（6个步兵大团和1个工炮大团）和1个独立团（第148独立团，兵力超过1万人），兵力约8万人；而法国远征军的机动兵力只有7个机动团（每个团兵力约3000人）和2个伞兵机动团（每个团兵力约2400人），兵力3万余人——就这点兵力根本不可能在1953年到1954年旱季对越军发动战略进攻。所以，法国远征军在1953年到1954年旱季仍只能采取战略守势，顶住越军主力进攻，同时大力扩建保大政府军，全面接过印度支那各要地的守备任务，把法国欧非籍部队（约12.3万）全部解放出来，组建新的机动部队，争取在1954年末机动兵力与越军主力相等。1955年在法国本土增援部队的加强下全面超过越军主力，继而在1955年旱季寻机决战，争取一战夺回主动权，然后以军事实力为后盾，通过外交谈判结束战争，让法国体面地退出印度支那半岛。
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思前想后，纳瓦尔拟出了《1953年到1955年度法国远征军作战计划》（又称《纳瓦尔计划》），其要点如下：
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1．以北纬18°为界，将整个印度支那划分为南、北两个战区。
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2．北部战区的法军在1953年到1954年冬春旱季采取战略守势，尽量避免重兵出击越盟。如果越盟在此期间对红河三角洲或越西北、上寮地区进攻，都可能对法军造成严重威胁，因此必须加强这两个地区的防务。
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在广宁省战斗的越军战士。
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3．由于越军在这一时期掌握了战场主动权，拥有兵力上的优势，要求法国政府从本土和北非向印度支那增派12个步、伞兵营，1个装甲营和3个炮兵营，适当加强印度支那的法国远东海、空军部队，使法国远征军能够掌握5个师的机动兵力。
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4．在加强北部地区防御的同时，于红河三角洲和周围地区进行若干次战术出击或一定规模的扫荡，以破坏或牵制越盟的进攻。
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5．重点对红河三角洲内的越盟游击区进行绥靖作战。
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6．加紧组建和训练新的保大军队，抽调更多的欧非籍法军充实机动兵团。
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7．如果在1953年到1954年冬春旱季作战中顶住越盟进攻，至1954年秋，远征军应该使自己掌握6～7个师的机动兵力，其中包括1个伞兵师，使机动兵力和越盟相等。到1955年，法国在印度支那半岛可控制兵力约64万（包括保大军）。在这种情况下，法军要寻机和越盟决战，进而从根本上解决印度支那问题，或者是为政治解决印度支那问题创造最好的条件。
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8．在南方战区，在稳定西贡周围的情况下，对越南中部蜂腰地带实施扫荡，控制狭长的“安南走廊”（因为伏击和袭击事件特别多，法军将之称为“没有欢乐的走廊”）。
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计划的关键在于法国远征军要在1953年到1954年旱季顶住越军的进攻。谈到这里，纳瓦尔对越军可能的三个进攻方向逐一盘点：第一，红河三角洲地区，在这个方向，法国远征军的总体实力强于对手，而且在平原地带既可以充分发挥空炮优势，又便于机械化部队机动合围，若越军向这个方向进攻，其结果和1951年的永安、18号公路和宁平战役无异。第二，中寮地区，纳瓦尔判断，越军主力部队6个大团距离太远，在越南中部只有325大团可以动用，而单是1个师进攻，兵力不占优势，而且后勤供应压力大，法军可以利用机动优势集结兵力予以反击。第三，西北地区，这是纳瓦尔最担心的。他认为越军6个主力大团仍会像1952年到1953年旱季那样再次出兵西北，把孤城莱州和那产给打下来，然后进军上寮，进攻琅勃拉邦和万象。他知道，越南西北地区山高林密，公路很少，机械化部队难以施展拳脚，只能采取“那产”式的集团据点群来抵挡越军的攻势，进而消耗其兵力，为均衡双方机动兵力和下一年度决战创造战机。
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6月16日，在西贡举行的法国远征军高级军事会议上，纳瓦尔向与会将领提出了自己的计划纲领。谈到1953年到1954年旱季作战计划时，他说那产已经失去继续固守的意义，因为它既非西北地区的政治经济中心，也不是什么交通枢纽，越盟不占领它照样可以绕道进攻上寮。因此，他决定放弃那产。不过，那产据守方式——集团据点群将是法军坚持的作战模式。为了守住西北，纳瓦尔着重向与会将领提到了奠边府。
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根据各方将领的意见，纳瓦尔修改了自己的计划。7月13日，他飞回法国。17日，纳瓦尔向法国参谋长联席会议提交了《纳瓦尔计划》。三军参谋长很快研究了这份计划，并同纳瓦尔进行仔细讨论。他们指出，计划的缺点是对老挝承担了太多的义务，似乎有点鞭长莫及。参谋长们认为，即使身在印度支那，纳瓦尔也应该致力于这样一种努力，即促使美国和英国承担起国际义务来“保障老挝的领土完整”，以此来“警告”其他国家不要介入老挝事务。
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