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在越南南方，虽然没有太大的战事，但越军在南部东区、南部中区和南部西区也控制了相当大的地盘，从西贡远接近地的土龙木省（现为平阳省）、同塔省等逐步形成对西贡市的挤压。在南部西区的金瓯省和薄寮省，游击战运动十分活跃。
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综合双方军事实力，法军和保大军总兵力约33万人，越南人民军总兵力约48万人，越军占优。不仅如此，对比双方的战略机动部队，越南人民军也占据了优势，他们的主力部队一共是7个大团（6个步兵大团和1个工炮大团）和1个独立团（第148独立团，兵力超过1万人），兵力约8万人；而法国远征军的机动兵力只有7个机动团（每个团兵力约3000人）和2个伞兵机动团（每个团兵力约2400人），兵力3万余人——就这点兵力根本不可能在1953年到1954年旱季对越军发动战略进攻。所以，法国远征军在1953年到1954年旱季仍只能采取战略守势，顶住越军主力进攻，同时大力扩建保大政府军，全面接过印度支那各要地的守备任务，把法国欧非籍部队（约12.3万）全部解放出来，组建新的机动部队，争取在1954年末机动兵力与越军主力相等。1955年在法国本土增援部队的加强下全面超过越军主力，继而在1955年旱季寻机决战，争取一战夺回主动权，然后以军事实力为后盾，通过外交谈判结束战争，让法国体面地退出印度支那半岛。
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思前想后，纳瓦尔拟出了《1953年到1955年度法国远征军作战计划》（又称《纳瓦尔计划》），其要点如下：
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1．以北纬18°为界，将整个印度支那划分为南、北两个战区。
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2．北部战区的法军在1953年到1954年冬春旱季采取战略守势，尽量避免重兵出击越盟。如果越盟在此期间对红河三角洲或越西北、上寮地区进攻，都可能对法军造成严重威胁，因此必须加强这两个地区的防务。
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在广宁省战斗的越军战士。
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3．由于越军在这一时期掌握了战场主动权，拥有兵力上的优势，要求法国政府从本土和北非向印度支那增派12个步、伞兵营，1个装甲营和3个炮兵营，适当加强印度支那的法国远东海、空军部队，使法国远征军能够掌握5个师的机动兵力。
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4．在加强北部地区防御的同时，于红河三角洲和周围地区进行若干次战术出击或一定规模的扫荡，以破坏或牵制越盟的进攻。
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5．重点对红河三角洲内的越盟游击区进行绥靖作战。
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6．加紧组建和训练新的保大军队，抽调更多的欧非籍法军充实机动兵团。
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7．如果在1953年到1954年冬春旱季作战中顶住越盟进攻，至1954年秋，远征军应该使自己掌握6～7个师的机动兵力，其中包括1个伞兵师，使机动兵力和越盟相等。到1955年，法国在印度支那半岛可控制兵力约64万（包括保大军）。在这种情况下，法军要寻机和越盟决战，进而从根本上解决印度支那问题，或者是为政治解决印度支那问题创造最好的条件。
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8．在南方战区，在稳定西贡周围的情况下，对越南中部蜂腰地带实施扫荡，控制狭长的“安南走廊”（因为伏击和袭击事件特别多，法军将之称为“没有欢乐的走廊”）。
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计划的关键在于法国远征军要在1953年到1954年旱季顶住越军的进攻。谈到这里，纳瓦尔对越军可能的三个进攻方向逐一盘点：第一，红河三角洲地区，在这个方向，法国远征军的总体实力强于对手，而且在平原地带既可以充分发挥空炮优势，又便于机械化部队机动合围，若越军向这个方向进攻，其结果和1951年的永安、18号公路和宁平战役无异。第二，中寮地区，纳瓦尔判断，越军主力部队6个大团距离太远，在越南中部只有325大团可以动用，而单是1个师进攻，兵力不占优势，而且后勤供应压力大，法军可以利用机动优势集结兵力予以反击。第三，西北地区，这是纳瓦尔最担心的。他认为越军6个主力大团仍会像1952年到1953年旱季那样再次出兵西北，把孤城莱州和那产给打下来，然后进军上寮，进攻琅勃拉邦和万象。他知道，越南西北地区山高林密，公路很少，机械化部队难以施展拳脚，只能采取“那产”式的集团据点群来抵挡越军的攻势，进而消耗其兵力，为均衡双方机动兵力和下一年度决战创造战机。
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6月16日，在西贡举行的法国远征军高级军事会议上，纳瓦尔向与会将领提出了自己的计划纲领。谈到1953年到1954年旱季作战计划时，他说那产已经失去继续固守的意义，因为它既非西北地区的政治经济中心，也不是什么交通枢纽，越盟不占领它照样可以绕道进攻上寮。因此，他决定放弃那产。不过，那产据守方式——集团据点群将是法军坚持的作战模式。为了守住西北，纳瓦尔着重向与会将领提到了奠边府。
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根据各方将领的意见，纳瓦尔修改了自己的计划。7月13日，他飞回法国。17日，纳瓦尔向法国参谋长联席会议提交了《纳瓦尔计划》。三军参谋长很快研究了这份计划，并同纳瓦尔进行仔细讨论。他们指出，计划的缺点是对老挝承担了太多的义务，似乎有点鞭长莫及。参谋长们认为，即使身在印度支那，纳瓦尔也应该致力于这样一种努力，即促使美国和英国承担起国际义务来“保障老挝的领土完整”，以此来“警告”其他国家不要介入老挝事务。
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7月24日，在法国总统亲自主持下，由总理、外交部长、国防部长、财政部长和海外殖民部长，以及三军参谋长等高级官员在巴黎召开秘密会议，审议《纳瓦尔计划》。面对法兰西第四共和国军政精英，纳瓦尔侃侃而谈，对计划大纲逐条解释，与会者似乎很满意。但在提到老挝问题时，大家都不做声了。精明的纳瓦尔一看不对劲，当即停止报告，他当着总统和总理的面，突然向三军参谋长提问，把球抛给了对手：1953年到1954年旱季越盟很可能实施第二次西北战役，攻取莱州乃至上寮，法国远征军是否应该挡住越盟，防止他们再进上寮？如果这么做，法国远征军无疑会遭到巨大伤亡，国内对此是否理解？三军参谋长直言远征军不应该在力量不足的情况下去包揽老挝，特别是和越西北地区相邻的上寮的安全。相对军方的否定回答，法国总统、总理和部长们都没有作声。倒是法国空军司令科尔尼·莫尼将军站了起来，他认为奠边府孤悬敌后，远离河内，是无论如何也不应该选择进行固守的战场（一如斯大林格勒，依靠空桥维持固守深入敌后的据点是多么困难啊）。不过，纳瓦尔可没多听科尔尼·莫尼的“废话”，继续自己的独白。结果，在谁也没有继续反对的情况下，法国内阁批准了《纳瓦尔计划》。
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人逢喜事精神爽。内阁刚刚批准，纳瓦尔还没回到西贡，就从巴黎给在西贡的法国远征军总部留守的博代中将去电，下达第563号命令，要求法军做好一切战斗准备，待越军再次进军西北时，即迅速夺回奠边府，确保老挝上寮地区的安全。
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8月，纳瓦尔中将从巴黎回到西贡。现在，是他一展雄风的时候了。首先，他要应对的就是越军的旱季战略进攻。打法只有两种，要么坐等越军打上来，要么主动寻机卡住越军咽喉，逼敌进攻，继而大放血，这样不仅可以达到1953年到1954年旱季顶住越军进攻的战略设想，而且还可以大量消耗越军的主力，为1955年战略决战创造战机。越北战区司令科尼少将针对未来战局提出了自己的意见，声称最好是把全部机动兵团集中到红河三角洲，抵挡越军可能对平原发动的总攻击。“志向远大”的纳瓦尔当即拒绝了科尼的意见，力主奠边府这个决战场。
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在纳瓦尔看来，他在1954年旱季中最应该采取的策略是抢在越军完成进攻准备前先行出击奠边府，然后等待越军主力来攻，在防御战中大量杀伤进攻之敌，死守到来年旱季再出兵夺回西北地区。可是，1953年的8月是雨季。在这种季节里，法军没法进行持续性的大规模作战行动。
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进攻不行，偷袭一下总还是可以的。7月17日，法军伞兵部队司令吉尔斯准将指挥3个伞兵营——比雅尔少校的第6殖民地伞兵营、图雷上尉的第8殖民地伞兵营，以及布洛克少校的第2外籍兵团伞兵营，突然袭击了谅山市。按照越军《谅山省军事志》的记载，当时守军只有20名指战员，他们根本挡不住比雅尔和图雷的猛扑，导致约5000吨弹药和军需品被炸毁。在第6和第8殖民地伞兵营出色完成任务的时候，布洛克少校率领的第2外籍兵团伞兵营则牢牢守住4号公路撤退要点——禄平。袭击得手后，3个伞兵营沿着4号公路撤往北部湾。在法军第5机动团的接应下，他们准时登船。11月20日，参战的3个法军伞兵营返回海防。
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这次行动，法军3个伞兵营参战2001人，战死4人，失踪1人，负伤21人，可以说是一次代价小、战果大的经典特种战例。
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7月28日，法国远征军集中兵力对安南走廊进行大规模扫荡，这里是第4联区和第5联区结合部，也是越军第325大团所属的第95团根据地。扫荡中，法军时而空降，时而两栖登陆，时而装甲兵快速穿插，在东桂村吃掉了越军1个连。但行动期间的大部分时间里，他们都没能捕捉到95团主力。8月4日，法军结束行动，宣称击毙越军182人，俘虏387人，缴获51支步枪、8支冲锋枪、5把自动步枪和2门迫击炮，付出的代价是战死17人，负伤100人。
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消息传来，纳瓦尔最初很兴奋。冷静下来，他明白这些行动对越军来说只是隔靴搔痒。他真正关心的还是西北战局。在越南西北地区，法军还固守着泰族聚居区首府莱州和那产盆地，但无论是纳瓦尔还是科尼都明白，他们既不可能大规模增援莱州，也不可能在越军下一次战略进攻中守住它。而那产虽还在法军手中，但它的战略意义显然不大——越军工兵已经开始修复安沛（Yen Bai）到山罗（Son La）的公路，通过这条路，越军再进攻上寮就可以轻松绕过那产，而且越军还把监视那产的部队——102团撤了下来，只留88团2个连看守，守军兵力和围敌兵力一对比就知道究竟是谁在牵制谁了。在这种情况下，那产完全失去了据守意义。那么法军在西北地区的落脚点在哪儿呢？答案是位于41号公路沿线且靠近老挝边境的奠边府。这里既有可扩建的旧机场以供空中运输，又有西北地区最大的盆地可供屯兵，而且还卡住了越南西北进入老挝的重要公路——41号公路。另外，奠边府年产2000吨大米，足够1万人的守军吃上3个月，真可谓是集四重地利于一身的边关要塞。无论是前任法国远征军总司令沙朗中将，还是现任总司令纳瓦尔，都把奠边府看成是和越南人民军争夺西北地区的重要基石，必须重占。但，在此之前，纳瓦尔必须做一件事——把那产的守军撤出，保留这支机动部队。
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