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1700789371 这些事实并不是全然新鲜的事情。1840年，城镇卫生特别委员会进行了第一次以公共机构为主导的普查，发表了一份颇具新意的报告。这份报告其实算是查德威克报告的前身，在城镇卫生委员会之前就向大众提出了建议。它提议在所有超过一定规模的城市社区常设一个卫生委员会，并在大型城镇任命一名检查员，负责执行卫生法规、排污一般法和规范所有未来建筑的一般法。此外，还建议在上述总框架内，对充足供水的需求、普通公寓的检查和管理、人口稠密区的墓地紧缺以及公共洗浴设施的提供这些问题予以特别关注。
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1700789373 经过一番详尽的调查，皇家委员会向议会共提交了两份报告，第一份于1844年6月27日提交，第二份于1845年2月3日提交，其中的一些建议将在新的立法中有所体现。最重要的一项提议是，授权国家政府调查和监督所有一般性措施的执行情况，以管理较大城市社区的卫生环境。当然，这个建议意味着中央政府对公共卫生负有基本的责任，并且还涉及建立一个新的政府部门。委员会进一步建议，每个地区的排水、铺路、清洁以及充足的水供应，这些必要的安排应由一个单一的行政部门来管理。它还建议政府制定新的法律，对建筑物和街道宽度进行规定。尽管委员会披露的事实足以让公众感到震惊，但政府并没有立即采取行动改善状况。执行委员会的立法建议被推迟了，部分是出于眼前的政治原因，部分是因为保护财产不受侵犯的需要限制了改革力度。
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1700789375 与此同时，在全国各地，城镇人口（特别是劳动人口）的健康日益成为人们的关注焦点。改革者们转而毅然决然地朝着最迫在眉睫的任务进发。19世纪三四十年代的各种发现和启示，促使不同团体开展了各种活动。其中有一些团体甚至通过适用条件有限的法令获得了认可。在这些志愿团体中，有分别成立于1841年和1844年的工人阶级住房改善城市协会和劳动阶级生活环境改善协会，两者都致力于为穷人提供更好的住房条件。还有一个团体是穷人清洁促进会，该组织在伦敦东区设立了一批示范澡堂。此外，还有致力于卫生改革的组织，它们的目标是传播有关城市环境的知识，并组织公众舆论以支持为改进公共卫生而采取的立法行动。其中最重要的是由索斯伍德·史密斯于1844年创立的城镇卫生协会，查德威克身居幕后。这个团体因其成员的身份而特别具有影响力，其中包括伟大的社会改革家阿什利勋爵（后来成为沙夫茨伯里伯爵）、1840年特别委员会的主要负责人罗伯特·A.斯兰尼、诺曼比侯爵和其他一些人。
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1700789377 这些团体采纳并进一步发展了18世纪的改革者所开创的方针和方法。他们创造了一种行动模式，包括启发和塑造舆论，以及努力引起政府的注意以实现补救性的立法。公共卫生工作者在整个19世纪都使用这种方法来处理卫生问题，今天它也仍然是社区卫生改善行动不可或缺的组成部分。从本质上讲，这些努力代表了早期社区卫生教育和组织的雏形。值得注意的是，当前公共卫生实践的方方面面都起源于卫生改革运动的伊始。
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1700789379 林肯勋爵于1846年在下议院提出了一项改善城市社区卫生条件的法案，但由于首相的辞职和城镇协会卫生部门的批评而遭到推迟。一年后，莫佩斯子爵提出了另一项基于城镇卫生委员会建议的法案。又一次，由于遭到那些唯恐自己经济利益蒙受损失的人的反对，以及法案中存在缺陷，这个提案也被束之高阁了。然而，与此同时，政府迫于形势的压力不得不做出让步，颁布了一些适用范围较小的立法措施。此时英格兰因宪章运动陷入一片混乱，无产阶级起义的幽灵在中产阶级心中投下了不祥的阴影，某种程度上成了改革的有力论据。接着，在1846年，大批逃荒的爱尔兰人突然涌入卫生条件异常恶劣的利物浦，他们饥寒交迫，疾病缠身。迫于这般紧急情况，市政当局为了寻求更大的权力，成功地让议会颁布了《利物浦卫生法》，这是英格兰通过的第一项综合性的卫生措施。它授权市议会委派一名卫生官员（这是最重要的一步，我们稍后再谈）、一名市镇工程师和一名防危害检查员。当时还颁布了其他与改善城市有关的立法，即《1846年公害去除和疾病预防法》、同年通过的《澡堂和洗濯场法》以及《1847年城镇改善条款法》。这些立法构成了《1848年公共卫生法》的前身。
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1700789381 同一时期，索斯伍德·史密斯和他的城镇卫生协会正在开展一场艰苦卓绝的教育运动，试图掀起知情公众的舆论，向政府施压。史密斯怀着对社会改革的炽热感情和渴望完成任务的心，向英国人民直抒胸臆，要求他们采取行动。他在自己撰写的小册子《致英国工人阶级的演说，关于他们对卫生问题现状的责任》（1847）中称：“在过去的一季度里，有15 000人因此而丧生，而这些人本来是可以被救的……那些为此负责的人，他们理应干预并努力阻止这些灾难的发生——他们有能力施以援手，却不懂如何操作。但他们的冷漠正是你们应当唤醒自己的另一个原因……让声音从你们的大街小巷传出……这样就会惊动公众的耳朵，并引起立法机关的注意。”这一呼吁是影响政府推动莫佩斯子爵法案的因素之一。而1848年的霍乱疫情，即使不是更有力的宣传材料，也起到了相同的宣传效果。随着时间的推移，人们对公共卫生的问题愈发担忧，因为夏天将至，霍乱正悄悄接近英国。6月，霍乱还在莫斯科肆虐，到9月，已蔓延至巴黎和汉堡。在公共卫生史上，流行病在促使人们为社区健康而采取的行动中占有重要地位。1848年的英国也不例外，在8月的最后一天，《公共卫生法》得到了王室同意。
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1700789383 卫生总署 。中央机构（其作用是为地方当局提供指导和帮助）的缺席，限制了当局早先为改善卫生条件所做的种种努力。现在，这一困难通过设立卫生总署得到了克服。由于《公共卫生法》将持续生效五年，卫生局在这一时期都只是处于试验阶段。鉴于查德威克的边沁主义信仰和他在济贫法委员会的经历，卫生总署于1848年成立时沿用了委员会的模式，这不足为奇。遗憾的是，该组织在结构和人员方面都太像济贫法委员会了。而委员会早已名声扫地，去年就被取而代之，结果是卫生局自己主动承担了部分因《济贫法》而产生的不满。
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1700789385 《公共卫生法》最后获得通过，是由于运用了一些政治妥协的常用手段，最终它以被阉割的形式由议会颁布。在大多数情况下，这一法案是受到行政许可的，伦敦没有包括在内。卫生总署有权成立地方卫生局，只要有不少于十分之一的纳税人提交请愿；或当某一地区七年内的平均死亡率超过23‰时，则可强制成立。地方卫生局有权处理供水、污水收集、不良行业管制、墓地供应和管理，以及若干其他事务。为了履行这些职能，每个卫生局都获得授权，可任命一名卫生官员（该官员必须是合法执业的医生），或防危害检查员、土地勘测员、会计或书记员。此外，中央卫生局还拥有一些一般权利，可以对特定地区的卫生状况进行调查和研究。
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1700789387 查德威克先生的退场 。卫生总署的成立是公共卫生史上的一个重要里程碑。尽管它存在的时间很短，而且在运作过程中也遇到了一些困难，但它还是取得了非常大的成就。查德威克、沙夫茨伯里和索斯伍德·史密斯被任命为卫生局的成员，他们以旺盛的精力和热情着手解决所面临的难题。1848年至1854年卫生局的活动报告充分证明了委员们及工作人员在工作中的活力、决心和智慧。卫生局几项的成就值得一提。1851年，在沙夫茨伯里的赞助下，议会通过了第一部住房法，即《劳工阶级公寓法》和《普通公寓法》。因为卫生局的宣传工作，许多社区建立了污水处理系统和适当的水供应。最重要的也许还是设立了卫生医务官一职。以利物浦为例，它任命了W.H.邓肯（1805—1863）担任此职，伦敦则在1848年将类似的工作交给了约翰·西蒙（1816—1904）。在接下来的三十年里，根据《1848年公共卫生法》的规定，许多大型城市都将此类职务委派给了医生。利兹在1866年任命了一名卫生医务官，曼彻斯特则在1868年，伯明翰在1872年，纽卡斯尔在1873年。其中一些人成为19世纪后半期公共卫生领域的领袖人物，例如约翰·西蒙。
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1700789389 从一开始，卫生局的活动就遭到了既得利益者的反对。即使是最基本的改善排水和供水的建议，也被他们假以财产和人类自由的神圣名义予以排斥。为争取到人们对卫生局活动的支持，查德威克做出了努力，他指导外地工作人员如何在当地社区结交朋友、影响群众。然而，随着时间的推移，卫生局越发不受欢迎。它得罪了太多人，那些利益受到影响的个人和团体表达了更激烈的反对。而卫生局严重的集权倾向更是火上浇油，这在很大程度上是因查德威克的地位所致。在地方政府的众多权力机构仍然盘根错节的时代，任何试图削弱地方权力自由的企图都必然会招致敌意。
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1700789391 1854年，由于批评的浪潮高涨，尽管委员们做出了努力，但议会还是拒绝延长《公共卫生法》的生效时间，第一届国家卫生局就这样戛然而止了。沙夫茨伯里清楚地描述了当时反对力量的本质和这次失败的原因。“议会代理人是我们不共戴天的敌人，”他写道，“因为我们减少了开支，导致他们的费用也相应减少到合理限度之内。土木工程师也是，因为我们选择了有能力的人，他们不仅实行了新原则，并且要求的薪水也较低。还有医师学会及其附属机构，因为我们的独立行动和在处理霍乱问题上取得的非凡成就都证明，参与济贫法的医务人员较之伦敦所有上流社会、金光闪闪的医生们，其专业度有过之而无不及。还有所有的监护委员会，因为我们揭露了他们的自私、残忍，以及在疫情肆虐的日子里不愿接待和救济受苦穷人的事实。以及财政部（因为那里的下属憎恨查德威克；这种恨意由来已久，时机一到就会爆发出来）。接着是自来水公司，我们揭开了他们的真面目，并设计出一种完全可以取代他们的供水方法。下水道管理员们，因为我们的计划和原则与他们的恰恰相反，所以他们对我们也恨之入骨。”从《泰晤士报》的评论中，可以看出部分反对派的观点和倾向，该报原来是支持《公共卫生法》的，现在反而带头谴责卫生局。“医神埃斯科拉庇俄斯和天医星，”评论写道，“化身为查德威克先生和索斯伍德·史密斯医生，他们已被罢免，我们宁愿冒着得霍乱和其他疾病的风险，也不愿被逼迫着获得健康。”随着第一届卫生总署的消失，查德威克被排挤到了一边。在他54岁时，他被迫放弃了自己积极经营的公共管理事业，尽管在漫长的一生中，他目睹自己的许多想法最终得以实现，但他再未参与其中了。
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1700789393 “多么奇怪的种种悖论！” 我们并不打算详细研究英国公共卫生进一步的发展，尽管稍后会就其中较重要的事件进行思考。最重要的是，19世纪三四十年代开始的变革在1848年之后得到了强化和进一步的发展。同时，新的思想和实践潮流也被推到了前台，其中一些至今都还是潜伏状态，而另一些则浮出水面，应对新的问题。边沁的思想中存在自由放任和社会管制这两种倾向，查德威克将其应用于公共救助和公共卫生，在整个世纪中，这两种思想在理论和实践中一直存在，但它们的相对重点和意义越来越向社会规制转变。
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1700789395 威廉·吉尔伯特爵士说：“多么奇怪的种种悖论！”在与公共卫生有关的社会行动的发展方面，这句话最恰当不过了。悖论由两方面组成，一个是医学方面，另一个是社会和政治方面。前者涉及了医学在公共卫生发展中的作用。当我们对19世纪中期前后英国卫生改革运动的初始阶段进行客观的分析，可以得出这样的结论：医学在这一进程中起了次要作用。尽管一些医生在呼吁人们关注社区健康不良问题上发挥了重要作用，但卫生改革的动力并不是来自医学界。此外，在解决有关传染病传播这一主要问题时，医学界缺乏真知灼见。传染论者与反传染论者互不买账，但是这种激烈的争论对建立公共卫生立法和管理没有什么影响。实际上，值得注意的是，卫生改革者的方案很大程度是建立在错误的理论结构上，并且，虽然他们找到了正确的解决之道，但大多是基于错误的原因。概括地说，事实就是，现代公共卫生的奠基人接受了某些经济和社会政策的假设，建立了制度形式，这些形式日后将有助于更准确和有效的医学知识的运用。这类形式的重要例子包括中央当局对地方卫生服务的监管，以及医疗卫生官员这一职位的设立。
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1700789397 然而，对这些制度的思考直接触及了政治和社会矛盾的核心。经济自由的引入非但没有消除政府干预、控制和规制的需要，反而最终导致国家行政职能巨增，这的确是现代史上一个引人注目的现象。19世纪三四十年代，爆发了废除在工业革命前普遍存在的限制性法规和社会义务的立法活动；但即使某些形式的社会规则被抛弃，其他形式也同时在替代它们。当工业革命还处于初期阶段时，罗伯特·欧文就预见到国家需要采取行动，遏制经济自由带来的一些后果。他在1851年写道：“制造业在全国范围内的普遍扩张，使得身在其中的居民形成了一种新的性格；由于它建立在对个人或大众幸福相当不利的原则之上，除非立法干预和指导能够遏制这种倾向，否则它将产生极为可悲和永久性的罪恶。”欧文的警告很快就应验了，而当新的《济贫法》为新工厂工人阶级创造了一套劳动激励制度时，卫生法和工厂法也正在为提高人类健康和福祉的中央集权奠定基础。
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1700789399 事实上，健康问题是一个焦点，围绕它可以看到经济自由和政治自由主义学说处于不同的修正阶段。这种转变的发生并不仅仅是因为人道主义情愫或社会良知的增长。关于健康和卫生的立法是社会和经济秩序中各种力量导致的结果。与其说是出于对穷人福祉的关注，不如说是由于1850年以后人们日益认识到，损坏的下水道或被感染的食物引起的地方性流行病是整个社区的问题。此外，人们还愈发注意到，所涉的相关费用是一笔本可以避免的社会资源的浪费。“忽视卫生，”约翰·西蒙在1858年称，“是错误的节俭。肮脏的住宅和用沟渠输送的饮用水固然廉价，但随之而来的发热和霍乱所需的治疗费用却要昂贵得多：寡妇和孤儿的存在使得关停那些通风不良的工作场地和不必要的致命职业代价极高……人民的身体强健是国家繁荣的主要因素之一。”关于这一点，没有人比威廉·法尔（1807—1883）更能给他的同胞留下深刻的教训，他于1838年被任命为总书记官办公室的摘要汇编员，他的统计报告为19世纪中后期在家庭、工厂和整个社区开展的防治疾病运动提供了依据。人们最终吸取了教训，这在约瑟夫·张伯伦于19世纪80年代初写的一封信中得到了体现。在描述伯明翰的卫生状况时，他写道：“……事实是什么？死亡率减少了千分之七—在这个镇上每年有2 800条生命逝去。由于每五个病人中就有一个会死亡，所以必须减少14 000例病例，以及由此所带来的所有经济上的损失，以及痛苦和悲伤。”
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1700789401 同时，虽然新《济贫法》保持了劳动力市场组织的相对完整，但保护性立法行动改善了矿山和工厂的作业条件，减轻了早期自由放任制度所造成的严酷后果。这种立法的适用范围还不够广，不足以使整个制度脱胎换骨。事实上，与《济贫法》和济贫院所背负的污名相比，工厂生活还不算太坏。然而，这些法律帮助瓦解了当时盛行的社会哲学。此外，产业工人新阶级认真考虑了自由主义在人权和尊严方面的民主含义，并认识到群体团结的力量，他们组织了工会和政党，拒绝相互竞争，还采取行动为自己争取各种社会服务，包括保健服务。
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1700789403 进两步，退一步 。回头来看，这些历史趋势似乎清晰明了，但真正的过程却并不是那么顺利。经过仔细观察，看似几十年稳步前进的过程，实际上是由迟疑零碎的变化、临时的权宜之计以及对特定罪恶进行艰苦斗争所达到的折中组成。社区承担了补救具体、明显的卫生缺陷的责任，却没有深入思考它们与其他缺陷之间的关系。然而，这种连续性和一贯性不是一种错觉，或是历史学家的凭空捏造。它是现实，因为在整个19世纪的大部分时间里，卫生工作者都面临基本相同的问题。19世纪三四十年代的经典调查曝光了城市社区中存在的诸种弊病，三十年后，这些弊病仍在被不断揭露。虽然卫生工作者的经验和知识增加了，但他们依旧宣扬着过去的改革理由，敦促采取相似的补救措施。简而言之，卫生改革的基础理论没有发生任何实质性变化，因为它们所适用的现实状况基本上没有改变。
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1700789405 它仍然在动 。在这一时期，卫生和流行病的问题在卫生工作者的心中胜过所有其他问题，但由于没有有效的行政手段，即使是当时已有的知识也难以应用。《1835年市政委员会法》旨在弥补地方政府的弱点，然而，尽管改革后的行政区在组织上更加民主，但在改善和规制社区卫生方面并不比以前更有效。首先，这一时期颁布的卫生法基本上是宽松的。地方当局被授予权力，但几乎不承担任何执法义务，也不是所有的当局都对执行这些卫生法规感兴趣。因此，地方上的改进工作仍然是零零碎碎的。当有新的需要出现时，他们往往会通过一系列临时的权宜之计来应付，而这些权宜之计所留下的空白远远超过它们所解决的问题。19世纪中后期，这些发展的总的结果就是导致各种权力机构的产生，每个机构都有一套不同的地方边界，每个机构只承担非常有限的职能。
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1700789407 尽管市政当局在这个时候还没有找到解决社区卫生问题的办法，但确实发生了足够多的渐进的变化，产生了虽然不大但有用的效果。这有几个原因。其中一个是缓慢、迟疑，但仍不间断的中央卫生部门的演变。在这一演变过程中，有三个里程碑格外突出：1848年卫生总署成立，1871年地方政府管理委员会成立，以及1875年《公共卫生法》通过。
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1700789409 在1854年查德威克和他的同事们谢幕后，卫生总署每年都会重新成立一次，它继续着自己的使命，直到1858年，《公共卫生法》将其医疗职能移交给枢密院。在此期间，卫生总署取得了几项重要的进展。1855年，约翰·西蒙被任命为总局的受薪医务官员；由此他成为先后在枢密院、地方政府委员会、卫生部工作过的那一大批医务人员中的第一人。同年，卫生局还确保了一项法案的通过，其中第一次承认了大型城市区域，即伦敦大都会区的共同需求。凭借这一法案，大都会工作委员会成立了，处理上述需求。1858年，卫生总署最终被废除了，公共卫生的监督权被移交给了枢密院，直到1871年。
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1700789411 枢密院授权其医疗部门调查对社区卫生产生影响的问题，并就这些研究为议会编写报告。卫生官员一职再次得到肯定，约翰·西蒙继续留任。以这一身份，他编写了1858至1871年的系列年度报告，这些报告相当准确地反映出当时英国的公共卫生状况。西蒙处理的问题包括霍乱、腹泻、痢疾、白喉、肺结核、肺部职业病、工人阶级家庭的饮食、医院卫生和住房。西蒙从广泛的社会角度对社区卫生问题进行了观察，他将各种因素考虑在内，如拥挤的住房、工厂和矿山的工作条件、母亲的就业、营养不良等，实际上，这一切复杂的不利因素就是19世纪城市工业社区的特征。尽管西蒙因缺少人手而受到限制，但他还是在维多利亚时代英国社区卫生黯淡的现实中投下了一束探索之光。
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1700789413 最后，从1869年开始，政府采取的下一个主要步骤是处理公共卫生的行政问题。这一年，政府任命了一个皇家委员会，负责研究英国的卫生管理。1871年，委员会在报告中建议设立一个政府部门，将《济贫法》和公共卫生的管理结合在一起，而政府各机构行使的所有卫生职能都应移交给该部门。这份报告的第一个成果是在同年成立的地方政府委员会，在该委员会的支持下，又成立了济贫法委员会和枢密院医疗部。委员会还提议对所有公共卫生的立法进行整合，并对地方卫生机构的性质加以统一。《1875年公共卫生法》落实了这些措施，该法首次在全国范围内为英国的公共卫生管理建立了某种程度的秩序。这一法案将全国划分为城市卫生区和农村卫生区，并接受地方政府委员会的监督。在实际操作中，现有的地方当局已适应了新的模式。凡是有区议会的地方，它就成为地方卫生局，地方改善委员会亦是如此。与此同时，每个地区都必须配有一名卫生医务官。这是有史以来，第一次出现一个能够处理社区卫生问题的、相当一致且完备的地方行政体系。
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1700789415 这段时间的改善不单是因为建立了一个完备的行政机构。还有一个重要因素是有一群警觉而好战的专业人士和非专业人士，他们认识到城市生活中存在的各种问题的本质，并渴望看到这些问题得到纠正。例如，在1848年《公共卫生法》通过后，各个城镇卫生协会迅速衰落，但它们很快又在各地恢复，并努力争取公众对卫生改善的支持。于是，1852年，曼彻斯特和索尔福德卫生协会成立了。
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1700789417 除了这些群体外，还可以加上第一批专业的卫生工作者，特别是卫生官员。就在一百多年前的1856年，伦敦第一批卫生官员采取措施，组建了一个专业协会。根据1855年通过的《大都市管理法》，伦敦各区都必须配有卫生医务官员，截至1856年，已有48名医生上任。1856年5月，大都会卫生官员协会成立了。随着伦敦以外此类官员人数的增加，他们也开始加入该协会，于是协会在1873年变更为卫生医疗官员协会。约翰·西蒙是大都会协会的第一任主席，一直任职至1861年。之后伴随《1875年公共卫生法》的通过，医务人员的数量迅速增加。大都会协会最初的行动之一便是成立数个委员会，用来调查排水系统、不卫生肉类的销售、食品掺假以及气象与公共卫生状况之间的关联。该协会对发表自己的观点毫不踌躇，同时还向政府部门提供专业咨询。
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1700789419 随着时间的推移，这些影响产生的作用逐渐显现出来。例如，1879年的一项研究表明，大多数较大型城市社区都已获得了稳定的供水，水量充足，但水质可能还较差。即便如此，仍有许多方面亟待完善。然而，到19世纪后半叶，基本的行政工作业已完成，随着《1875年公共卫生法》的颁布，卫生立法开始进入实际上的休止期。随后便是一段巩固期，公共卫生工作者集中精力在需要采取行动的领域进一步改善卫生条件。卫生改革运动已播下了它的种子，从1875年到19世纪末，果实已成熟，到了收获的时候了。
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