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玄宗后期，设有负责朝廷的造寺、造像及筹办佛教法会等崇佛事务的“功德使”（或“修功德使”、“内外功德使”）的官职。经肃宗和代宗朝，此职管辖范围有所发展，逐渐掌管僧尼事务，至宪宗元和二年（807）下诏明确规定：“僧尼道士同隶左街右街功德使。”（《唐会要》卷下九）从此僧尼事务归功德使，祠部只掌僧尼簿籍和发放度牒。
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唐武宗崇道教，厌恶佛教，在会昌五年（845）七月下令灭佛之际，诏命礼部的主客（礼部四曹之一）管僧尼事务。武宗于第二年死，宣宗即位，又命“两街功德使”掌管僧尼，而不隶属主客，仍由祠部给所度的僧尼发放度牒。
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左街、右街，是长安城以朱雀门为中心所划分的东西两大街区。左、右街功德使分别负责长安两大街区的佛教事务，同时负责全国僧尼事务。在左、右街功德使的下面，设有左、右街僧录，负责处理日常僧尼事务。唐宪宗时，沙门端甫曾“录左街僧事”，掌内殿佛法仪礼；沙门灵邃“录右街僧事”（《佛祖统纪》卷四十一）。
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在安史之乱后，藩镇控制地方军政大权，有的节度使控制三四个州或六七个州乃至更多州的地区。他们出于控制和利用佛教的目的，在地方上设置僧统、僧正等僧官，由他们负责一州或几州的僧尼事务。在唐代后期，还兴起了由皇帝向僧人赐“大师”、“大德”以及赐“紫袈裟”的风气，僧人以受赐为荣。
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从唐朝整个情况来看，佛教事务的管理分为三层：
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1.中央有鸿胪寺的崇玄署和礼部的祠部，官员由俗人担任，后来僧尼管理权改由左、右街功德使掌管，下有僧人为官的左、右街僧录，祠部仍管发放度牒。
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2.中层，即各州，包括京兆、河南、太原三府和都督府、都护府及上州和中州，僧尼事力由功曹的“司功参军”掌管，下州（户口不满二万），由“司仓参军”兼管，至于县，也由司功参军管。在中层，唐后期某些地区出现僧统、僧正等僧官。
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3.在基层，即各寺，有上座、寺主、维那（此三者为寺三纲），还有监寺。监寺在太宗时一度废除，后又恢复。据日本圆仁《入唐求法巡礼行记》，后来的“监寺”已由僧人担任，也称“监僧”。
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九 政府制定僧尼法规
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佛教用以制约僧尼修行和日常生活、待人接物的规范是戒律。戒律是源自佛陀在世时鉴于弟子中有人犯有过失，便“随机设教”，制定相应的戒规，命弟子奉行，以“防非止恶”。戒条从少到多，从五戒、八戒、十戒到二百五十戒……又按僧俗不同身份制定出居士戒、沙弥（含沙弥尼）戒、学法女戒、比丘具足戒、比丘尼具足戒。在这些戒条中，有的是取自世俗的法律和道德所禁止的内容（如不杀、不盗等），大量的则是根据教义和修行、传教的需要而创制的。在释迦去世一百年或二百年以后，原始佛教发生分裂，出现上座部和大众部两大部派，此后又从这两大部派分出十八部派或二十部派。其中较大的部派一般都有自己的经和律。在戒律方面，大众部（摩诃僧癨部）有《摩诃僧癨律》；上座部系统的说一切有部（萨婆多部）有《十诵律》，化地部（弥沙塞部）有《五分律》，法藏部（昙无德部）有《四分律》，它们全部被传译到中国。在唐以前的相当长的时期内，各地流行的戒律也很不统一。在小乘戒律方面，关内长安一带地方盛行《摩诃僧癨律》，关东河洛一带盛行《四分律》，江南盛行《十诵律》。在大乘戒律方面，《梵网经》与《地持经·戒品》（与《瑜伽师地论·戒品》为同本异译）并行，然而对大乘戒的解释与授受方法有不同的说法。
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唐代道宣撰写《四分律删繁补阙行事钞》、《戒本疏》和《羯磨疏》等，在广泛吸收以往各地学僧戒律研究成果的基础上，建立了以《四分律》为中心的融会大小乘戒律的律学体系，迅速为佛教界接受和采用，成为中国佛教正统的律学。
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然而随着佛教广泛传播，加入僧尼队伍的人员也越来越复杂，不仅在各种场合违背佛教轻重戒条的现象时有发生，而且也有不少公然违犯社会公德和世俗法规的现象发生。唐朝继承前代参考佛教戒律而由政府制定僧尼法规的做法，加强对佛教和僧尼的管理。
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据《魏书·释老志》记载，北魏政府最早制定对僧尼违法行为实施惩戒的法规《僧制》。魏孝文帝太和十七年（493），降诏制定《僧制》47条，此后又作修订。进入隋朝后，隋文帝在开皇十五年（595）鉴于“以诸僧尼时有过失，内律佛制（按：佛教戒律）不许俗看。遂敕有司，依大小乘众经正文诸有禁约沙门语处，悉令录出并各事别”（《历代三宝记》卷十二）[13]，编撰《众经法式》十卷，以劝导僧尼遵守戒规，不犯过错。这虽是由皇帝降敕编撰，然而从只是摘录大小乘佛典中有关制约沙门行为的语句来判断，还很难说这属于政府制定的法规文件。
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唐朝在充实和完善中央集权体制的过程中，十分重视法制建设，先后制定了包括律、令、格、式在内的十分完备的法规法律文件。唐李林甫等奉敕修《唐六典》卷六记载：“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违正邪，式以轨物程事”，对律、令、格、式的适用范围和法律功能作了概括解释。这四种法律形式所包含的内容不仅有刑事、民事、经济、诉讼方面的法律规定，还包括关于佛、道二教的法规。现在虽然仅存长孙无忌奉敕编撰的《唐律疏议》，其他唐令、格、式已经散失，然而仍可从《唐六典》、《唐律疏议》、《唐会要》及敦煌文献、日本平安时期惟宗直本注释奈良时代法律《养老令》的《令集解》中，搜寻到唐令、格、式的部分条文内容。关于唐朝为加强对道士、女冠和僧、尼管理而制定的《道僧格》，也可从这些文献中得到比较多的了解，甚至可以大体复原。
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如前所述，唐代负责管理佛、道二教的中央机构虽有变迁，然而长期是由属于礼部的祠部负责。[14]据《唐六典》卷六、《唐会要》卷三十九的记载，唐格是以尚书省六部所辖二十四司的司名为篇名，因而在《祠部格》中应有关于道、佛二教法规条款。据郑显文《唐代律令制研究》，所谓《道僧格》是源自开元二十五年（737）所编《格式律令事类》中的《祠部格》有关僧、道的法规的合编。[15]
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唐朝《僧道格》，源自唐太宗贞观年间制定的《条制》。据道宣《广弘明集》卷二十八所载《唐太宗度僧於天下诏》，唐太宗对当时佛教界出现“多有僧徒溺於流俗，或假托神通，妄传妖怪；或谬称医筮，左道求财；或造诣官曹，嘱致赃贿；或钻肤焚指，骇俗惊愚”的现象十分不满，命有司“依附内律，参以金科（按：法律条文），具为条制，务使法门清整，所在官司，宜加检察”。[16]这就是唐代最早的《僧格》，当是以后《道僧格》的基础。
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郑显文同志据《唐律疏议》、《唐六典》、《唐大诏令集》、《唐会要》及日本惟宗直本所撰《令集解》等中外文献和研究成果，对唐朝《道僧格》条文作了复原尝试，共复原25条。这里仅引述其复原的六条，然后稍加说明：
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其一，“凡道士、女官、僧、尼等上观玄象，妄说吉凶，妖惑百姓，并习读兵书，杀人奸盗及诈称得圣道者，并依法付官司科罪；狱成者，虽会赦，犹还俗。”
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其二，“凡道士、僧尼等卜相吉凶，及左道、巫术、疗疾者皆还俗；其依佛法持咒救疾，不在禁限。”
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其三，“凡道士、僧尼以三宝物饷馈官僚、勾合朋党者，皆还俗；毁骂三纲、凌突长宿者，皆苦使也。”
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其四，“凡道士、僧尼，非在寺观，别立道场，聚众教化，并妄说罪福，及殴击长宿者，并还俗；州县官司，知而不禁者，依律科罪。其有乞余物者，准教化论，百日苦使。”
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其六，“凡道士、女官、僧、尼饮酒、食肉、设食五辛者，皆苦役也；若为疾病药分所须，给其日限。酒醉与人斗打，皆还俗。”
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其十九，“凡道士、女道士、僧、尼等，非是官度，而私入道者，各杖一百。所属州县官司及所住观寺三纲、知情者，各与入道人同罪。若犯法还俗，合出观寺，官人断讫，牒观寺知，仍不还俗者，依私度法。断后陈诉，须著俗衣，仍披法服者，依私度法，科杖一百。”[17]
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仅从这六条内容，可以看出，唐朝《道僧格》对道教的男女道士和佛教僧尼行为制约和惩戒的内容中，有的本是佛教大小乘戒律条文制止的，例如“杀人奸盗及诈称得圣道”；“毁骂三纲、凌突长宿”；“妄说罪福，及殴击长宿者”；“饮酒、食肉、设食五辛”等，是违犯了戒律中的不杀、不淫、不盗、不妄语、不饮酒、不敬师友、不食肉、不食葱蒜等“五辛”、不谤毁等禁戒的，其中有的情节恶劣，影响范围已经超出佛教团体。有的是出于控制出家人数和维护社会安宁稳定，防止各种奸佞不逞之徒利用佛教作出蒙骗民众危害社会的事，例如“妄说吉凶，妖惑百姓，并习读兵书”；“卜相吉凶，及左道、巫术”；“以三宝物饷馈官僚、勾合朋党”；“非在寺观，别立道场，聚众教化，并妄说罪福”；“酒醉与人斗打”；“非是官度，而私入道”（私度）等，皆危害社会公共秩序。违犯治安法规。对于上述僧道的这些行为，皆严加管束制止，对违犯者由官府按照法规量刑加以惩罚。
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在中日文化交流中，唐朝的法律文书，包括《道僧格》在内，也传到日本。日本在7世纪实施“大化革新”后仿照唐朝的律令制度制定法令，现存元正天皇养老二年（718）在《大宝令》（701年制定）的基础上并参照唐朝《永徽令》编纂的《养老令》，其中的《僧尼令》就是参考唐《道僧格》的内容制定的。
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