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3.在基层，即各寺，有上座、寺主、维那（此三者为寺三纲），还有监寺。监寺在太宗时一度废除，后又恢复。据日本圆仁《入唐求法巡礼行记》，后来的“监寺”已由僧人担任，也称“监僧”。
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九 政府制定僧尼法规
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佛教用以制约僧尼修行和日常生活、待人接物的规范是戒律。戒律是源自佛陀在世时鉴于弟子中有人犯有过失，便“随机设教”，制定相应的戒规，命弟子奉行，以“防非止恶”。戒条从少到多，从五戒、八戒、十戒到二百五十戒……又按僧俗不同身份制定出居士戒、沙弥（含沙弥尼）戒、学法女戒、比丘具足戒、比丘尼具足戒。在这些戒条中，有的是取自世俗的法律和道德所禁止的内容（如不杀、不盗等），大量的则是根据教义和修行、传教的需要而创制的。在释迦去世一百年或二百年以后，原始佛教发生分裂，出现上座部和大众部两大部派，此后又从这两大部派分出十八部派或二十部派。其中较大的部派一般都有自己的经和律。在戒律方面，大众部（摩诃僧癨部）有《摩诃僧癨律》；上座部系统的说一切有部（萨婆多部）有《十诵律》，化地部（弥沙塞部）有《五分律》，法藏部（昙无德部）有《四分律》，它们全部被传译到中国。在唐以前的相当长的时期内，各地流行的戒律也很不统一。在小乘戒律方面，关内长安一带地方盛行《摩诃僧癨律》，关东河洛一带盛行《四分律》，江南盛行《十诵律》。在大乘戒律方面，《梵网经》与《地持经·戒品》（与《瑜伽师地论·戒品》为同本异译）并行，然而对大乘戒的解释与授受方法有不同的说法。
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唐代道宣撰写《四分律删繁补阙行事钞》、《戒本疏》和《羯磨疏》等，在广泛吸收以往各地学僧戒律研究成果的基础上，建立了以《四分律》为中心的融会大小乘戒律的律学体系，迅速为佛教界接受和采用，成为中国佛教正统的律学。
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然而随着佛教广泛传播，加入僧尼队伍的人员也越来越复杂，不仅在各种场合违背佛教轻重戒条的现象时有发生，而且也有不少公然违犯社会公德和世俗法规的现象发生。唐朝继承前代参考佛教戒律而由政府制定僧尼法规的做法，加强对佛教和僧尼的管理。
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据《魏书·释老志》记载，北魏政府最早制定对僧尼违法行为实施惩戒的法规《僧制》。魏孝文帝太和十七年（493），降诏制定《僧制》47条，此后又作修订。进入隋朝后，隋文帝在开皇十五年（595）鉴于“以诸僧尼时有过失，内律佛制（按：佛教戒律）不许俗看。遂敕有司，依大小乘众经正文诸有禁约沙门语处，悉令录出并各事别”（《历代三宝记》卷十二）[13]，编撰《众经法式》十卷，以劝导僧尼遵守戒规，不犯过错。这虽是由皇帝降敕编撰，然而从只是摘录大小乘佛典中有关制约沙门行为的语句来判断，还很难说这属于政府制定的法规文件。
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唐朝在充实和完善中央集权体制的过程中，十分重视法制建设，先后制定了包括律、令、格、式在内的十分完备的法规法律文件。唐李林甫等奉敕修《唐六典》卷六记载：“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违正邪，式以轨物程事”，对律、令、格、式的适用范围和法律功能作了概括解释。这四种法律形式所包含的内容不仅有刑事、民事、经济、诉讼方面的法律规定，还包括关于佛、道二教的法规。现在虽然仅存长孙无忌奉敕编撰的《唐律疏议》，其他唐令、格、式已经散失，然而仍可从《唐六典》、《唐律疏议》、《唐会要》及敦煌文献、日本平安时期惟宗直本注释奈良时代法律《养老令》的《令集解》中，搜寻到唐令、格、式的部分条文内容。关于唐朝为加强对道士、女冠和僧、尼管理而制定的《道僧格》，也可从这些文献中得到比较多的了解，甚至可以大体复原。
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如前所述，唐代负责管理佛、道二教的中央机构虽有变迁，然而长期是由属于礼部的祠部负责。[14]据《唐六典》卷六、《唐会要》卷三十九的记载，唐格是以尚书省六部所辖二十四司的司名为篇名，因而在《祠部格》中应有关于道、佛二教法规条款。据郑显文《唐代律令制研究》，所谓《道僧格》是源自开元二十五年（737）所编《格式律令事类》中的《祠部格》有关僧、道的法规的合编。[15]
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唐朝《僧道格》，源自唐太宗贞观年间制定的《条制》。据道宣《广弘明集》卷二十八所载《唐太宗度僧於天下诏》，唐太宗对当时佛教界出现“多有僧徒溺於流俗，或假托神通，妄传妖怪；或谬称医筮，左道求财；或造诣官曹，嘱致赃贿；或钻肤焚指，骇俗惊愚”的现象十分不满，命有司“依附内律，参以金科（按：法律条文），具为条制，务使法门清整，所在官司，宜加检察”。[16]这就是唐代最早的《僧格》，当是以后《道僧格》的基础。
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郑显文同志据《唐律疏议》、《唐六典》、《唐大诏令集》、《唐会要》及日本惟宗直本所撰《令集解》等中外文献和研究成果，对唐朝《道僧格》条文作了复原尝试，共复原25条。这里仅引述其复原的六条，然后稍加说明：
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其一，“凡道士、女官、僧、尼等上观玄象，妄说吉凶，妖惑百姓，并习读兵书，杀人奸盗及诈称得圣道者，并依法付官司科罪；狱成者，虽会赦，犹还俗。”
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其二，“凡道士、僧尼等卜相吉凶，及左道、巫术、疗疾者皆还俗；其依佛法持咒救疾，不在禁限。”
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其三，“凡道士、僧尼以三宝物饷馈官僚、勾合朋党者，皆还俗；毁骂三纲、凌突长宿者，皆苦使也。”
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其四，“凡道士、僧尼，非在寺观，别立道场，聚众教化，并妄说罪福，及殴击长宿者，并还俗；州县官司，知而不禁者，依律科罪。其有乞余物者，准教化论，百日苦使。”
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其六，“凡道士、女官、僧、尼饮酒、食肉、设食五辛者，皆苦役也；若为疾病药分所须，给其日限。酒醉与人斗打，皆还俗。”
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其十九，“凡道士、女道士、僧、尼等，非是官度，而私入道者，各杖一百。所属州县官司及所住观寺三纲、知情者，各与入道人同罪。若犯法还俗，合出观寺，官人断讫，牒观寺知，仍不还俗者，依私度法。断后陈诉，须著俗衣，仍披法服者，依私度法，科杖一百。”[17]
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仅从这六条内容，可以看出，唐朝《道僧格》对道教的男女道士和佛教僧尼行为制约和惩戒的内容中，有的本是佛教大小乘戒律条文制止的，例如“杀人奸盗及诈称得圣道”；“毁骂三纲、凌突长宿”；“妄说罪福，及殴击长宿者”；“饮酒、食肉、设食五辛”等，是违犯了戒律中的不杀、不淫、不盗、不妄语、不饮酒、不敬师友、不食肉、不食葱蒜等“五辛”、不谤毁等禁戒的，其中有的情节恶劣，影响范围已经超出佛教团体。有的是出于控制出家人数和维护社会安宁稳定，防止各种奸佞不逞之徒利用佛教作出蒙骗民众危害社会的事，例如“妄说吉凶，妖惑百姓，并习读兵书”；“卜相吉凶，及左道、巫术”；“以三宝物饷馈官僚、勾合朋党”；“非在寺观，别立道场，聚众教化，并妄说罪福”；“酒醉与人斗打”；“非是官度，而私入道”（私度）等，皆危害社会公共秩序。违犯治安法规。对于上述僧道的这些行为，皆严加管束制止，对违犯者由官府按照法规量刑加以惩罚。
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在中日文化交流中，唐朝的法律文书，包括《道僧格》在内，也传到日本。日本在7世纪实施“大化革新”后仿照唐朝的律令制度制定法令，现存元正天皇养老二年（718）在《大宝令》（701年制定）的基础上并参照唐朝《永徽令》编纂的《养老令》，其中的《僧尼令》就是参考唐《道僧格》的内容制定的。
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十 佛骨崇拜和法门寺
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隋、唐两个统一的王朝，都崇拜、供养佛舍利（佛骨），但隋王朝是在全国111州建舍利塔供奉隋文帝派使者送去的佛舍利，下诏同时举办供养佛舍利法会，而唐朝是以皇室奉迎法门寺佛骨为佛舍利供养的中心活动，都在社会上造成了很大的影响。
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法门寺，在今陕西省扶风县城北九公里的法门镇，内有安置据传是释迦牟尼指骨的“真身宝塔”。此寺当建于北魏，当地人称之为阿育王寺，西魏末年重建。隋朝法门寺名成实寺，后因僧数不足50人，一度被并入京城宝昌寺。唐朝刚刚建立之时，由高祖李渊将此寺改名法门寺，此后逐渐有名，成为唐朝皇室佛舍利崇拜供奉的中心。
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法门寺在后来也曾改名法云寺、无忧王寺、重真寺。法门寺塔下地宫内供奉的佛骨据传说是释迦牟尼佛的一节指骨。唐代著名律僧和佛教史学家道宣曾参加过第一次奉迎佛骨的活动。他在所著《集神州三宝感通录》卷上介绍说：“其舍利形状如小指初骨，长寸二分，内孔正方，外楞亦尔，上平上圆，内外光净。余（按：指道宣自己）内小指于孔中，恰受。”当地古老相传，每三十年应开塔展示供养佛骨一次，“则岁谷稔而兵戈息”，即五谷丰登，天下太平。
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法门寺在唐代相当于宫廷寺院。武德二年（619）秦王李世民率兵讨伐薛举父子途经法门寺，奉诏度80僧入住此寺。李世民即位后，贞观五年（631）又降诏重修此寺，修复舍利塔。当时岐州刺史以古老相传“三十年一示人，令生善”的说法上奏，太宗降诏就地开塔展示佛骨，令民众瞻仰礼拜。于是在塔下丈余地方找出舍利，令道俗瞻仰供养，“无数千人，一时同观”。据载有一盲人立时眼睛复明，“京邑内外，崩腾同赴，屯集塔所，日有数千”，有的信徒烧指供养。（《集三宝感通录》卷上）在盛大的宗教活动中，出现种种神异和奇迹的传说是十分自然的。由此拉开了唐王朝供养法门寺舍利的序幕。法门寺在社会上的影响也越来越大，中国华严宗创始人法藏（643—712）在十六岁时（高宗显庆三年，公元658），曾到法门寺燃一手指供养佛舍利。
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从唐太宗以后，唐王朝共有六次派使者、僧人来法门寺奉迎佛舍利入宫中礼拜供养，是唐代佛教史上的重要事件。这六次是：
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1.高宗显庆四年（659）九月，内道场僧智琮、弘静应召入内，向高宗讲到了“育王塔事”。高宗说：“岂非童子施土之育王耶（按：事出《阿育王传》）？若近有之，则八万四千之一塔矣！”传说古印度孔雀王朝阿育王曾“役使鬼神”造八万四千宝塔，内藏佛舍利。高宗是说法门寺内之塔当是当年阿育王所造的八万四千塔中的一塔。当时智琮等人又说此塔应三十年一开，“大有感应，今期已满，请更出之”。高宗命僧智琮等到法门寺，行道七日，据称有祥瑞出现。高宗派人送绢三千匹，令造与他等身的阿育王像，修补故塔。僧智琮等取出指节舍利后，先在当地凭人瞻仰礼拜，“于时京邑内外道俗，建接二百里间，往来相庆，皆称佛德一代光华”。
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