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最有可能使用核恐怖主义的组织是政府。我们将大范围的被动恐怖主义称为“威慑”。当威慑指向我们而不是我们的敌人的时候，我们称之为“敲诈”。会有一些组织拥有、声称拥有或者被认为拥有一些武器，这些武器可能出于政治目的被部署在能够或者他们威胁能够对平民财产造成损失的地点。但这仅仅针对拥有少量核武器或者仅能在短时间内制造少量核武器的国家。
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实际上真正有借鉴意义的核恐怖主义在历史上曾经发生过。曾经有一个国家的政府迫切希望能够从一场痛苦、昂贵的战争中脱身，这个政府手中掌握了两枚从未经过试验的核弹。他考虑过采用声明、无人区试验、军事目标试验和在人口密集区试验。没有办法能够确保两枚核弹都能够正常工作；试验可能会变成一场令人尴尬的失败，即使成功了也意味着消耗了一半的核能力。未经试验就声称拥有全新的超级武器又面临着常见的可信度的困扰。最终，政府认定只有突如其来的沉重打击才能让日本政府的态度产生根本性的转变。之后没有遇到任何阻拦的天气侦察机将核恐怖带到了我们的世界。
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不久之后，另一枚核弹被投向另一座城市，美国政府用尽了全部核打击能力。
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这些行为是由自认为正义之师的人们做出的；他们相信自己正在拯救生命，包括日本人的生命，前提是他们能够赢得这场豪赌；他们认为自己已经考虑到了所有的可能性并接纳了最好的建议；而且他们最终得到了最好的回报，他们认为自己做出了正确的选择。在这之后，没有哪个政府在使用或者考虑使用核武器的时候可以享受这种在全世界独一无二的地位。换句话说，美国的模式倒不是核恐怖的一个太差的原型（这就满足了我们另一个预测，即我们都不希望被拿来与经验做对比）。
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更容易得到大范围传播的是被称为“威慑”的被动恐怖主义。我给威慑下的定义是，以造成恐惧、怀疑等情绪的方式劝阻或者阻拦某人作出特定行为。这个词的拉丁语意思是把人吓走。与通过不明确的恐吓促使某种行为的发生比起来，促使对方不采取任何行动要容易得多也隐蔽得多。威慑所隐含的威胁是不需要通过明示来表达的。当威慑成功的时候，往往意味着威慑没有得到验证。对于威慑来说没有什么最后期限。这个概念中并不包含质量和等级（千万不要试图为自己的威慑设定质量和等级，这是极为愚蠢的）。受到威慑的一方也没有必要将自己屈服的姿态表现出来，威慑是交互的。期望得到的回应（某种特定的持续的不作为）通常也是目标政府最容易接受和实施的。
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最为消极的威慑是通过意料之外的消息渠道让他人了解这个政府或者组织已经拥有了核武器，并让对手自己得出什么样的行为会招致核打击的结论。稍微积极一些的威慑是明确哪一方的何种行动属于核排斥的对象，并有可能招致什么程度的核打击。尤其是威胁范围扩大，并涉及第三方的时候，还需要做出明确的声明、采取必要的程序或者准备工作，让威慑变得更加可信。更加积极也更具说服力的威慑是指向特定行为的，威慑中包含了毫不掩饰的准备工作和长期实施的计划，如果对手实施了威慑所针对的行动这其中就要包含对核武器的真实使用。这种策略可以适用于想要保持匿名状态的恐怖组织，或者代替无法求助或不愿求助的伙伴或者客户做出反应。
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我们近期看到的一些更有戏剧性的恐怖主义行动往往是由个人或者小规模团体发动的，他们具有更多的激情而不是持久性，更专注于取得关注而不是取得结果。看起来他们的行动不是为了促进某个更大目标实现的庞大策略中精心安排的具体步骤。这些行动实施起来也不像是经过许多人深思熟虑的结果。但是如果一个具备首领、资金、团队和纪律的组织，在完成获取核弹的计划之后，应该拥有足够的时间和理由来仔细思考怎样使用这些潜在的影响力，这种威胁尽管涉及的规模很大，在外交上就显得尾大不掉了。进一步来讲，如果他们有能力做一枚核弹，他们就有能力制造第二枚、第三枚，并且如果他们取得了成功就有了充分的动机去计划下一步的行动。实际上如果他们失败了，也会这么做。
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他们可能拥有时间、金钱、动机和想象力来研究策略和核弹设计。虽然他们有制造一场历时性灾难的冲动，但是真正推动他们的是他们的信仰。所以我们希望他们能够把自己的工作做得更专业一点，在采取行动和选择受害者的时候体现必要的专业态度和职业精神。
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那就意味着“核敲诈”是由非政府组织或者是由背后有某个政府支持的组织实施的，甚至是由政府直接实施的，毕竟这样比单独的恐怖分子进行活动有效率得多。这就看起来更像是外交行动而不是恐怖行动了。这样做的初衷可能是一般认为这样做是合理的。策略家可能要为避免对无辜的旁观者造成伤害负责（但也要了解有核国家的长期传统，因其领袖的失当行为而威胁对人民实施核打击）。而且事实上他们在世界政治上存在的时间不会比多数解放运动、流亡政府和种族社团更长久。
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非政府组织制造的最可信的“核恐怖主义”与美国政府或其他国家制造的核威慑极为相似。它是一种实施核报复的威胁，其对象可以是对某个具体军事行动或者某个军工企业。受害者可能是与军方有密切联系的企业，打击的目标可能与这个企业有着非常直接的联系。受害的国家可能因此得到许多同情，遭受打击的军事行动也可能同时面临着来自美国或者苏联的核威慑。过去的30多年中，美国和苏联发言人都默认了这样的传统，核威慑适当的目标是一些小规模组织成员的工作和生活场所，作为类似于机场、码头驻军地点之类的军事目标，以突显报复性打击的本质。仔细筛选需要通过核打击加以惩罚的行为和打击对象能够让核打击取得更多的支持和同情。尤其有效的威胁是针对中立行为或者要求终止新项目，这取决于利益取向不同的各方共同采取行动。这个复杂的局面当中一定有人能够阻止、破坏或者对这个行动行使否决权，接下来就可以对那些本来能够阻止这一行动但没有采取任何措施的人提出指责（例证是不可信的，但是我建议对第三国境内的机场实施核威慑，因为机场向针对威慑者的第三方侵扰者提供起降、油料和运输武装人员的服务）。
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选择与后果 几个关于控制的问题
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绝大多数国家，或者几乎所有的国家，都乐意接受防止核能利用从民用到军用转化的措施。NPT要求自己的成员国接受国际原子能组织（IAEA）的协助，也包括一些双边协定的参与国，尽管它们可能不是NPT的成员国，而且它们也进口过核反应堆和相关设备。在1976年3月9日，美国国务卿在向政府行为参议院委员会作证的时候表示，在核技术输出国之间已经就推广“关于安全保障与和平利用核能的统一技术标准”取得了一定共识。
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除了直接发动核打击，没有哪个国家的政府和国际组织能够阻止一国政府在本国范围内按照自己的意愿使用核设施和核原料。但是不会有哪个国家的政府原本冒着核技术主要供应国对其实施核燃料、部件、反应堆和技术禁运的风险去撕毁合约、双边协议或者商业合同，这实际上是破坏自己在核能力上的未来。如果不是面对极为严重的紧急情况，任何政府都不会贸然作出撕毁协议的行动，毕竟这意味着自己要陷入公然违反国家规则成为“叛徒”的境地。NPT协议提供的框架还是能够有效地确保承诺得到实施的。
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此外至少还存在两种风险。一是核原料失窃。虽然不少恐怖组织有动机去对钚实施盗窃，但是在得手之后他们并不知道该怎么处理这些材料。而具备相应能力和技术的团队则会选择在一个特定国家实施类似的行动，制造高浓缩核燃料，并能以此换取高额回报而不必承担太高的风险。也许有一天我们会希望就像整治毒品黑市一样对核燃料黑市痛下杀手。也许政府间组织在未来能够让各国政府更加步调一致。
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另一个更加严肃的问题是国家自己的军事力量。部队最常做出的举动有两种：一是内斗，比如军队内部分裂，不同军兵种之间的斗争；二是废黜平民政府。即使在北约内部，4个国家的政府也要面对来自军方的不同声音；其中3个国家中军方的力量已经成为主导，而这个结果还是在军队立场不统一的情况下实现的。新的政权依靠威慑实现自己的政治主张，而且极为排斥外界干预。他们通常会谴责，至少是质疑其前任政府所参与的国际协议。他们对民主权利和财产权利不是很重视。他们的首要任务是将对手彻底击败，并不断增强自己的实力。如果在国库中储存了钚和黄金，他们会毫不犹豫地加以利用。
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如果政府在面对反对声或者小规模内战的过程中表现出一些犹豫不决，IAEA的监管系统就有可能被打乱，从而让核燃料有可能向外流出。可能在军队试图占领总统府、国家电视台和机场的过程中，一支小分队就可以将核燃料带出去了。这是支持政府不允许钚或者高浓缩铀以可用形态存在的原因。很难将这些物质的储存地点向高级军官保密，在他们掌握政权之后要做到这一点就更加困难了。但是当国内文官和军官之间产生摩擦，陆军与海军之间不睦，或者法国伞兵在巴黎的大街上游行，即使那些认为钚应当被彻底销毁的人也会为其进行斗争避免这些核燃料落入坏人手中。
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有一些威胁不谈也罢，但这个威胁是个例外。如果真的发生对钚的争夺，军队倒未必会真的参与进来。即使那些试图通过武力夺取政权的人们也清醒地知道，在内战或部队哗变的背景下，手握核燃料是何等的危险。
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如果黎巴嫩能够拥有自己的从核废料中提取钚的能力，哪怕只能够供应实验性的使用，1975年年末到1976年年初的事件走向可能会完全不同。对此作出相应的猜想也是一个不错的训练。由谁来守卫这些设施呢？谁会宁愿将核设施夷为平地，并冒着让当地居民承受核污染的风险来阻止这些核燃料落入心怀不轨者的手中？如果发现战利品中包含核能力，哪怕是为了阻止自己的邻国拥有核能力，哪些外国势力会试图发动侵略战争？国家的领导者会引入中立力量保卫或消除哪些危险物质？所有党派都会同意付出如此惨重代价？还是仅仅会引来更多试图武力取得这些核物质的势力？在紧急情况下，国与国之间可能达成共识并就共同的目的制定路线图。有一件事情是肯定的：未来几年当中，境内存在可争夺的核能力的国家很可能会发生军事动荡。
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那些拥有或被认为拥有核武器的国家就要面对一个令人困惑的管理问题。困境是这样的。尽管我们不希望对方拥有核武器，但是如果我们不能改变对方拥有核武器的事实，我们希望对方能够拥有最好的技术避免核事故、未经授权的核爆炸以及（基于很微妙的机巧）避免将其用于军事打击。与此同时，对于那些进行核试验的国家，我们不应当将向其提供先进的核弹防卫技术作为对其的奖励，尤其是有一些核弹防卫技术涉及核弹内部设计。我们都听说过远程电子锁定设备；有一些关键性的设计技术细节能确保核弹除非遇到预设的情况否则绝不会被引爆，在有人试图篡改设备的时候这种技术能将核弹销毁。有技术能够让核裂变物质即使在发生爆炸之后也可以被识别，或者当核弹丢失或者被盗的情况下能够被追踪。如果武器被装载到导弹、飞机、船舶或者被安置到地下，在为其安装引信的时候就需要美国的技术和经验，并结合整个武器系统的特点降低其未经授权或出于失误的发射概率以及被盗或被抢的可能。
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接受这类技术援助的国家应该没有签署NPT，或者在签署协议之后依据第10条退出协议，或者已经废除或单方面宣布不再受协议约束。通过NPT协议条款，我们很难找到提供技术援助的法律依据，但是真正发挥作用的未必是对协议条款的法律解读。行为的双边性质具有更大的影响力。传播技术当然是对协议的公开违反。双边交换可以通过隐秘的方式私下完成，至少对于敏感技术的接收方来说，明显的同谋更像是心照不宣的合作或者默认，尤其是在我们提供技术的国家尚未表明态度的时候。
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对于这种两难处境的解决之道在于将其归入到一个更具一般性的问题当中，即如何防范各种危险核物质免于遭受丢失、盗窃或破坏。关于核弹的想法和经验即便与工业设计无关也可能被接受并得到广泛应用（另一个选择是让法国人干这事）。
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