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在制度上，上级行政机关统筹各乡行政。若观察其财源所出，地方警察经费来自房捐、中费以及违警罚款；关于乡教育经费，除了来自各乡及三乡学区教育行政机关拥有的教育款产地租、存款利息外，还从附加税之中抽取，[22]大致被定位为地方财政的支出。另一方面，公共事业财源除附加税及捐纳之外，还依存于地方私人的财力。担任陈行乡乡董的胡祖德曾对修筑桥梁煞费苦心。[23]例如1911年，陈家行镇中心架设的度民桥改建为石桥，由于供应石材发生问题，致使工程可能无法持续之际，胡祖德投入个人资产，才将工程顺利完成。[24]
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三林乡的乡政也存在同样的情况。历任三林乡议事会议长、乡董的赵履福，对于有关三林塘镇的街灯铺设、维持与清扫道路等经费，因为向商人课征的“捐”税其金额限度，其余不足额部分则由经董办公费拨出，以便完成工程。[25]在三林乡，也有通过地方精英的个人财产填补行政费用的现象。
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尽管传记史料在性质上，对记载褒扬地方精英不免有其局限，但是也能厘清地方自治制度的最基层与这些精英人士之间的关系。换言之，地方自治是向县级以下的地方社会行政组织进行渗透，与此相对，也存在地方精英阶层拉拢到行政末端，将实际上行政机构所无法完成的地方各种事业，委托给这群人。另一方面，地方精英人士参与议会等官方性政治活动的目的，则是为了确保实施乡土建设时的财源，或是得以上达地方社会“下意”。因此，财政的主导权由谁来掌握，遂成为谘议局及地方议会的争论焦点，提出议案大部分都与财政相关。[26]秦锡田在宣统元年（1909）成为江苏谘议局议员，宣统三年（1911）成为陈行乡议事会议长，1912年成为上海县议事会、参事会议员，1913年被选为江苏省议会议员，都反映出上述地方精英人士的迫切期望而为之奔波忙碌。
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第二节 清末地方自治的诸问题与秦锡田的改革案
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宣统元年（1909）谘议局成立，仅限拥有财产者享有选举权，并且受到来自督抚的严厉限制，地方议会的职能不能完全发挥，[27]所以曾有人指出其虚伪性。[28]然而，随着近年对于立宪制度引进过程的关注，出现了崭新的研究方法与解释。[29]各议员所提出的议案中，呈现出不少地方社会所迫切期望解决的问题，亦即笔者认为地方精英人士关于自治的各种问题，姑且暂时搁置其议案结果，有必要探讨他们提出议案的背景及意图。
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下面检讨清末民初秦锡田力图解决的两个问题，阐明他所面对的地方自治阻碍问题究竟为何。
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一、浮收问题
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宣统元年（1909）10月，江苏巡抚瑞澄在江苏谘议局第一回常会上提出“议整顿契税方法案”，提出了研究关于契税更有效的征收方法。其中，他列举了历年存在的回避登记、隐瞒契约的事实，以及契约金额虚报等不法行为，进一步指出了契约与实际情况不相吻合的事实：新公布的章程中，户部所设的房产买卖契约中卖契每一两九分，典契每一两六分。如此税率负担过重，导致“隐匿取巧之弊”变本加厉，为确保税收必须寻求对策。[30]
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然而，秦锡田提出“整顿契税宜先禁止浮收议案”，认为契税的隐瞒及金额的虚报，原因在于州县衙门征税时的浮收行为，并有如下陈述：[31]
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州县征集契税，每银一两，照忙银例，收钱二千四百文。而银元亦照柜价核算，每元抑短钱一百七八十文。是民间完纳契税一两，应出银二元一角。按之市价，浮于正供者三之一。夫契税无所谓公费也，无所谓规复赔款也。乃故比附忙银，多取为利，是上以影射为取巧也。上愈取巧，下愈隐匿，上下相蒙，实上行而下效也。议员窃以为枉不可正人，兴利必先除弊，课实行整顿，亟当禁止浮收。闻浙省新奉部文，准以银元完纳契税。似宜仿照办理。每龙文银元一枚作库平银七钱二分。小银元一枚作库平银一钱四分四厘，及七分二厘，悉以银元铸字为准。如此则斠若划一，民间易于遵从。似亦整顿方法中之正当法也。
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秦锡田指出虚报并多收三分之一的税额依据，是浙江省在契税征收之际，应根据市价而制定兑换率。换言之，一枚龙文银元兑换库平银七钱二分，由此若以库平银一两换算龙文银元，则为一元四角。仿照前例，秦锡田提议江苏省将银元与库平银的交换比价基于市价之后，以此为基础，进行以银元为单位的契税征收。这样州县衙门在征税时便无任何余地进行浮收，可促进契税的交纳。[32]
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秦锡田指出浮收结构有以下两点问题。第一，州县衙门在现场征税之际，操作银元的交换比价，浮收差额。这点与清末的货币问题脱不了干系。由于光绪末年铸造的钱币流向海外，各省出现了钱币不足的现象，因而大量地铸造铜元，反而出现“铜元充斥”与“银贵铜贱”的情况。这种事态不仅对过去以浮收填补行政经费的州县衙门，对需兑换银元却无法筹措银钱币的纳税人，也造成了沉重的打击，直接导致之前从未发生过的“官民冲突”。[33]货币问题引起了督抚们的强烈关注，两江总督张人骏提出“限制铜元议案”。此外江苏巡抚瑞澄对于以货币问题为首的经济波动，导致的州县行政费用不足的情况，提出了“议补救州县困难案”，也可看出对于此问题向谘议局寻求解决的对策。[34]
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第二，契税的征收额度包含公费、规复附加税及赔款，均设定为正税的基准。[35]其中公费源于同治四年（1865）至翌年苏州布政使实行的赋税改革，将过去州县政府非法征收的行政经费，附加于田租进行征收，在此基础上产生新税项。这意味着将非法浮收的一部分税赋加以合法化及制度化。[36]此外，公费已被附加于正税，充当州县政府的行政费用，再将行政费用附加于契税内，则显得极不合理。从秦锡田的发言可以看出，对地方精英人士而言，传统州县衙门的浮收征税行为，被认为是地方自治必须革除的对象。
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此种构想在翌年提出的呈报书中也有所展现。宣统二年（1910）12月，松江府属的各厅县衙门征收正税之际，没有遵守法定交换比价，有操纵银元价格、盗用侵占差额之嫌，秦锡田向江苏布政使陈情如下：[37]
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为亟环求藩宪，准将钱粮柜价，援照径发民欠册章程，每届钱粮开征、核定洋价。除通饬各厅州县遵照外、并缮告示多张，径发厅州县自治公所，饬令该公所分发城镇乡自治公所，逐处张挂，庶几家喻户晓、胥吏无纵作弊。从此官民不相冲突，法令可以实行。多年积弊，一扫而空。
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秦锡田提议，在进行正税征收之际，将法定交换比价向县、乡层级的自治公所公开，通过地方自治机关来监督征税体制，解决州县衙门的浮收行为。像秦氏这样的提议，也可说是推进地方自治的精英人士之动向及意图的反映。例如，针对奉贤县知县朱庚旦的浮收行为，由江苏谘议局议员朱家驹为首的精英人士向松江知府、苏州布政使、江苏巡抚各衙门提出控诉，浮收部分被充作精英人士推动自治事业——学堂的运营费用，也可看作是此种反映与表现。[38]
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秦锡田的提案及意图中，作为基层行政单位的州县的浮收组织，成为推动地方自治及确保自治财源的障碍，处于与地方自治对立的位置。
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二、清丈问题
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此外，秦锡田更致力于地方自治一环中征税体制的根本——清丈问题的解决。由于江南一带太平军的进攻，导致税源的流失，出现了鱼鳞图册的登录名单与现实中纳税人名目不一的情况。这使得州县衙门确保税收的工作产生困难，造成税收减少。同治年间虽有实施清丈，但却没有让情形出现根本性的改善。[39]相反，以收税为主要任务的州县衙门，将短缺的税额转嫁到纳税人身上，以完成其规定的征收额度。清末江南类似这样的征税体制，导致州县衙门与地方精英人士之间的对立，逐渐成为一种普遍现象。[40]
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上海县则因存在租界，使土地行政的状况更趋于复杂。这主要集中在分布于黄浦江两岸的滩地，与上海道台向外国居留者发行的“道契”两点上。黄浦江两岸一带素有被称为滩地及芦洲的沙地，根据衡量耕地肥沃度基准的科则，属于“荡”“涂”的耕地，是利用价值较低的土地。然而，这段横跨上海县与宝山县之间、绵延十几公里的沿岸地带，由于租界设置的都市化，使得其经济价值大增，地价不断飙升。[41]
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光绪二十一年（1895），两江总督张之洞设立上海滩地升科局（以下略称为升科局）。在上海道台的监督下，由该局负责上海、宝山两县关于黄浦江沿岸滩地的清丈及官有滩地的转让，并决定将由此产生的利润，充作购买纺织机器的经费。除了新发现的滩地之外，包括漕田、芦洲中没有官契，或超过官契所记载面积的土地，由局员的候补知府许宝书负责一律进行没收，并将此列为官有地，成为转让对象。此外，也没收了上述对象以外的准折地，因此出现了许多失去生计手段的乡民，弊害甚巨。不仅如此，一直持续到光绪二十六年（1900）的清丈，新掌握的滩地面积及通过转让所获得的利润等数据下落不明。并且升科局的支出，及用于纺织机器购入费用之外的用途，也不甚明朗。[42]
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光绪三十二年（1906），鉴于这种情况，户部认为“谓钱粮鱼鳞册籍，在县署存续。局员呼应究多隔阂。田赋本地方官专职，此后归地方官经理”，下令两江总督废除升科局。对此两江总督提案将滩地行政置于上海道台的管辖下。结果，上海道台将升科局员中的精通业务者派至会丈局，并在上海县知县的管辖下进行滩地行政。上海道台派局员至会丈局，事实上意味着两个机关的合并，秦锡田对此坦言：“从前两局互相牵制，未便通同。作弊者今则狼狈为奸，肆无忌惮。弊病百出，不可殚述”，这样的变化带来极为严重的后果。[43]
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发生这种情况则与道契的存在息息相关。道契是指外国居留者在租借土地时，由中国官方发给的土地借贷契约文书；由于印有上海道台的捺印，故被称为道契。上海租界开设之初，外国居留者与土地借贷的相关业务并无特定管辖机关。直到光绪年间，由于租界扩张，使得土地借贷相关的冲突矛盾日益增多。上海道台龚照瑗于光绪十五年（1889）派人新设会丈局，让各国领事与上海县知县共同处理土地借贷等业务。[44]
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实际发放道契的机关会丈局，由于使用的是原来的升科局员，产生了新的违法贪污手段。依据秦锡田上呈的《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》所言，升科局员滥用职权，勾结一部分商人，将伪造的土地所有证书篡改为道契，并挪用清丈过的滩地用以出售。产生巨大的挪用滩地利益的背后，与中国奸商、升科局员及对此默认的上海道台、洋商及列强势力三者具有紧密关联。具体的当事者可以久记、公和祥（怡和洋行建于虹口的大型码头商号）及大商人“奚朗”为例。由于登录道契手续上需有县的登录证，虽然有地方精英人士的倡议，知县进行了调查，但迫于上海道台及美国领事的压力，事实完全被掩盖。[45]
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