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一、浮收问题
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宣统元年（1909）10月，江苏巡抚瑞澄在江苏谘议局第一回常会上提出“议整顿契税方法案”，提出了研究关于契税更有效的征收方法。其中，他列举了历年存在的回避登记、隐瞒契约的事实，以及契约金额虚报等不法行为，进一步指出了契约与实际情况不相吻合的事实：新公布的章程中，户部所设的房产买卖契约中卖契每一两九分，典契每一两六分。如此税率负担过重，导致“隐匿取巧之弊”变本加厉，为确保税收必须寻求对策。[30]
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然而，秦锡田提出“整顿契税宜先禁止浮收议案”，认为契税的隐瞒及金额的虚报，原因在于州县衙门征税时的浮收行为，并有如下陈述：[31]
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州县征集契税，每银一两，照忙银例，收钱二千四百文。而银元亦照柜价核算，每元抑短钱一百七八十文。是民间完纳契税一两，应出银二元一角。按之市价，浮于正供者三之一。夫契税无所谓公费也，无所谓规复赔款也。乃故比附忙银，多取为利，是上以影射为取巧也。上愈取巧，下愈隐匿，上下相蒙，实上行而下效也。议员窃以为枉不可正人，兴利必先除弊，课实行整顿，亟当禁止浮收。闻浙省新奉部文，准以银元完纳契税。似宜仿照办理。每龙文银元一枚作库平银七钱二分。小银元一枚作库平银一钱四分四厘，及七分二厘，悉以银元铸字为准。如此则斠若划一，民间易于遵从。似亦整顿方法中之正当法也。
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秦锡田指出虚报并多收三分之一的税额依据，是浙江省在契税征收之际，应根据市价而制定兑换率。换言之，一枚龙文银元兑换库平银七钱二分，由此若以库平银一两换算龙文银元，则为一元四角。仿照前例，秦锡田提议江苏省将银元与库平银的交换比价基于市价之后，以此为基础，进行以银元为单位的契税征收。这样州县衙门在征税时便无任何余地进行浮收，可促进契税的交纳。[32]
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秦锡田指出浮收结构有以下两点问题。第一，州县衙门在现场征税之际，操作银元的交换比价，浮收差额。这点与清末的货币问题脱不了干系。由于光绪末年铸造的钱币流向海外，各省出现了钱币不足的现象，因而大量地铸造铜元，反而出现“铜元充斥”与“银贵铜贱”的情况。这种事态不仅对过去以浮收填补行政经费的州县衙门，对需兑换银元却无法筹措银钱币的纳税人，也造成了沉重的打击，直接导致之前从未发生过的“官民冲突”。[33]货币问题引起了督抚们的强烈关注，两江总督张人骏提出“限制铜元议案”。此外江苏巡抚瑞澄对于以货币问题为首的经济波动，导致的州县行政费用不足的情况，提出了“议补救州县困难案”，也可看出对于此问题向谘议局寻求解决的对策。[34]
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第二，契税的征收额度包含公费、规复附加税及赔款，均设定为正税的基准。[35]其中公费源于同治四年（1865）至翌年苏州布政使实行的赋税改革，将过去州县政府非法征收的行政经费，附加于田租进行征收，在此基础上产生新税项。这意味着将非法浮收的一部分税赋加以合法化及制度化。[36]此外，公费已被附加于正税，充当州县政府的行政费用，再将行政费用附加于契税内，则显得极不合理。从秦锡田的发言可以看出，对地方精英人士而言，传统州县衙门的浮收征税行为，被认为是地方自治必须革除的对象。
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此种构想在翌年提出的呈报书中也有所展现。宣统二年（1910）12月，松江府属的各厅县衙门征收正税之际，没有遵守法定交换比价，有操纵银元价格、盗用侵占差额之嫌，秦锡田向江苏布政使陈情如下：[37]
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为亟环求藩宪，准将钱粮柜价，援照径发民欠册章程，每届钱粮开征、核定洋价。除通饬各厅州县遵照外、并缮告示多张，径发厅州县自治公所，饬令该公所分发城镇乡自治公所，逐处张挂，庶几家喻户晓、胥吏无纵作弊。从此官民不相冲突，法令可以实行。多年积弊，一扫而空。
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秦锡田提议，在进行正税征收之际，将法定交换比价向县、乡层级的自治公所公开，通过地方自治机关来监督征税体制，解决州县衙门的浮收行为。像秦氏这样的提议，也可说是推进地方自治的精英人士之动向及意图的反映。例如，针对奉贤县知县朱庚旦的浮收行为，由江苏谘议局议员朱家驹为首的精英人士向松江知府、苏州布政使、江苏巡抚各衙门提出控诉，浮收部分被充作精英人士推动自治事业——学堂的运营费用，也可看作是此种反映与表现。[38]
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秦锡田的提案及意图中，作为基层行政单位的州县的浮收组织，成为推动地方自治及确保自治财源的障碍，处于与地方自治对立的位置。
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二、清丈问题
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此外，秦锡田更致力于地方自治一环中征税体制的根本——清丈问题的解决。由于江南一带太平军的进攻，导致税源的流失，出现了鱼鳞图册的登录名单与现实中纳税人名目不一的情况。这使得州县衙门确保税收的工作产生困难，造成税收减少。同治年间虽有实施清丈，但却没有让情形出现根本性的改善。[39]相反，以收税为主要任务的州县衙门，将短缺的税额转嫁到纳税人身上，以完成其规定的征收额度。清末江南类似这样的征税体制，导致州县衙门与地方精英人士之间的对立，逐渐成为一种普遍现象。[40]
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上海县则因存在租界，使土地行政的状况更趋于复杂。这主要集中在分布于黄浦江两岸的滩地，与上海道台向外国居留者发行的“道契”两点上。黄浦江两岸一带素有被称为滩地及芦洲的沙地，根据衡量耕地肥沃度基准的科则，属于“荡”“涂”的耕地，是利用价值较低的土地。然而，这段横跨上海县与宝山县之间、绵延十几公里的沿岸地带，由于租界设置的都市化，使得其经济价值大增，地价不断飙升。[41]
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光绪二十一年（1895），两江总督张之洞设立上海滩地升科局（以下略称为升科局）。在上海道台的监督下，由该局负责上海、宝山两县关于黄浦江沿岸滩地的清丈及官有滩地的转让，并决定将由此产生的利润，充作购买纺织机器的经费。除了新发现的滩地之外，包括漕田、芦洲中没有官契，或超过官契所记载面积的土地，由局员的候补知府许宝书负责一律进行没收，并将此列为官有地，成为转让对象。此外，也没收了上述对象以外的准折地，因此出现了许多失去生计手段的乡民，弊害甚巨。不仅如此，一直持续到光绪二十六年（1900）的清丈，新掌握的滩地面积及通过转让所获得的利润等数据下落不明。并且升科局的支出，及用于纺织机器购入费用之外的用途，也不甚明朗。[42]
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光绪三十二年（1906），鉴于这种情况，户部认为“谓钱粮鱼鳞册籍，在县署存续。局员呼应究多隔阂。田赋本地方官专职，此后归地方官经理”，下令两江总督废除升科局。对此两江总督提案将滩地行政置于上海道台的管辖下。结果，上海道台将升科局员中的精通业务者派至会丈局，并在上海县知县的管辖下进行滩地行政。上海道台派局员至会丈局，事实上意味着两个机关的合并，秦锡田对此坦言：“从前两局互相牵制，未便通同。作弊者今则狼狈为奸，肆无忌惮。弊病百出，不可殚述”，这样的变化带来极为严重的后果。[43]
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发生这种情况则与道契的存在息息相关。道契是指外国居留者在租借土地时，由中国官方发给的土地借贷契约文书；由于印有上海道台的捺印，故被称为道契。上海租界开设之初，外国居留者与土地借贷的相关业务并无特定管辖机关。直到光绪年间，由于租界扩张，使得土地借贷相关的冲突矛盾日益增多。上海道台龚照瑗于光绪十五年（1889）派人新设会丈局，让各国领事与上海县知县共同处理土地借贷等业务。[44]
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实际发放道契的机关会丈局，由于使用的是原来的升科局员，产生了新的违法贪污手段。依据秦锡田上呈的《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》所言，升科局员滥用职权，勾结一部分商人，将伪造的土地所有证书篡改为道契，并挪用清丈过的滩地用以出售。产生巨大的挪用滩地利益的背后，与中国奸商、升科局员及对此默认的上海道台、洋商及列强势力三者具有紧密关联。具体的当事者可以久记、公和祥（怡和洋行建于虹口的大型码头商号）及大商人“奚朗”为例。由于登录道契手续上需有县的登录证，虽然有地方精英人士的倡议，知县进行了调查，但迫于上海道台及美国领事的压力，事实完全被掩盖。[45]
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关于东、西方官民之间各种利益交错的上海土地行政，对地方精英人士而言，和会丈局与升科局的监督官上海道台间的对抗关系，可以说是最大的问题。例如，秦锡田在杨浦局董周希濂的传记中，描述了以下事件：[46]
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沿浦未升科涨滩，乡民争砟芦苇，动辄械斗。君请邑令汪懋琨拨充蒙学经费，已准谕亭耆协保查丈，而蠢保莠民串卖于沪南木商。君请县撤惩逮保拘押。木商惧，贿君千金请息事，君坚却之，木商遂贿通某道檄县释保。君之志愿未酬，尝引为憾事。
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此处升科局的名称虽没有直接出现，但不难想象：上海南市的木商与地保相互勾结，强买滩地，经由升科局员利用上述手段，使滩地成为道契登录地之后，进行转卖。上海道台强迫知县释放与之有关系的地保，也是因为若被人发觉自己是当事者，参与了土地行政背后的黑幕，必定不是什么光彩的事。清末任上海道台的官员之中，后来荣升督抚及外国大使的例子不少，这固然是在处理租界事务期间培养出的政治手腕，但也很难否定他们在租界所建立的人际关系及巨额的不法收入，也产生了极大的作用。[47]
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于此之前，当劝学所成立之际，上海县精英人士要求升科局，将售出滩地所获利润，并购入大生纱厂官有股份，以利润的一半作为劝学所经费，但最后并未实现。就上海道台派升科局员至会丈局任职一事，精英人士在光绪十四年（1908）向上海道台提出了停止派遣局员的呈文。[48]并且在第二年，由秦锡田代表上海、宝山两县的绅士呈报督抚，陈述“上海县升科事，宜专归县办，不另派委。仍将会丈局大加整顿”，请求废止升科局。[49]精英人士以废止升科局、整顿会丈局来抵制上海道台的非法行为，让升科事务由原先的知县管辖，意图在掌握土地行政的范围内继续保有影响力。
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针对上述上海县土地行政的情况里，秦锡田在宣统元年（1909）的江苏谘议局第一届常会上，提出关于清丈的《清查荒地宜通查全境议案》，并做如下陈述：[50]
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厘正图籍，本为地方自治入手要着。故清查州县之荒地，不如清查州县之全境，尤为扼要。查宁属之通州、苏属之宝山县，业已办有成效。拟请两院行取通州宝山章程，通饬各厅州县，参酌地方情形，仿照实行。先设速成测绘学堂，限令半年或一年毕业。学成之后，分赴四境，实地绘丈。检核单串，对勘图册。按亩清查，一丝不漏，则旧荒新涨，以及无粮无主之田，水落石出，朗若列眉。从前隐匿侵占各弊，一扫而空。
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开始实施清丈较早的地区，可以举通州与宝山县为例。尤其作为上海县邻县，宝山县一直是20世纪20年代上海县清丈开始之前，地方精英人士主导相关事业的模范及正当性依据，屡次被秦锡田所提及。[51]若依宝山县的事例，营运、管理清丈事业的清丈局及培养土地测量人员的绘丈学堂的主要人员，皆由担任地方自治的精英人士所把持。[52]以往由县衙门管理、可以随意分担税额及成为非法行径温床的鱼鳞图册，在清丈局、绘丈学堂的主导下，可以将正确的土地所有情况及课税信息与精英人士共享，从而防制县衙门的任意征税。更进一步，这意味着，附加于税中被征收的自治经费，可以合理地分配给地方，精英人士掌握了自治的实质性主导权。也就是说，地方精英人士推动地方自治，鲜明地凸显出与州县传统的基层行政机构之间的对抗关系。从清丈一事中可以看到，对地方精英人士而言，指出过去基层行政中知县、胥吏的惯性行政机能存在问题，进而取而代之，是地方自治的目的。
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