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光绪二十一年（1895），两江总督张之洞设立上海滩地升科局（以下略称为升科局）。在上海道台的监督下，由该局负责上海、宝山两县关于黄浦江沿岸滩地的清丈及官有滩地的转让，并决定将由此产生的利润，充作购买纺织机器的经费。除了新发现的滩地之外，包括漕田、芦洲中没有官契，或超过官契所记载面积的土地，由局员的候补知府许宝书负责一律进行没收，并将此列为官有地，成为转让对象。此外，也没收了上述对象以外的准折地，因此出现了许多失去生计手段的乡民，弊害甚巨。不仅如此，一直持续到光绪二十六年（1900）的清丈，新掌握的滩地面积及通过转让所获得的利润等数据下落不明。并且升科局的支出，及用于纺织机器购入费用之外的用途，也不甚明朗。[42]
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光绪三十二年（1906），鉴于这种情况，户部认为“谓钱粮鱼鳞册籍，在县署存续。局员呼应究多隔阂。田赋本地方官专职，此后归地方官经理”，下令两江总督废除升科局。对此两江总督提案将滩地行政置于上海道台的管辖下。结果，上海道台将升科局员中的精通业务者派至会丈局，并在上海县知县的管辖下进行滩地行政。上海道台派局员至会丈局，事实上意味着两个机关的合并，秦锡田对此坦言：“从前两局互相牵制，未便通同。作弊者今则狼狈为奸，肆无忌惮。弊病百出，不可殚述”，这样的变化带来极为严重的后果。[43]
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发生这种情况则与道契的存在息息相关。道契是指外国居留者在租借土地时，由中国官方发给的土地借贷契约文书；由于印有上海道台的捺印，故被称为道契。上海租界开设之初，外国居留者与土地借贷的相关业务并无特定管辖机关。直到光绪年间，由于租界扩张，使得土地借贷相关的冲突矛盾日益增多。上海道台龚照瑗于光绪十五年（1889）派人新设会丈局，让各国领事与上海县知县共同处理土地借贷等业务。[44]
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实际发放道契的机关会丈局，由于使用的是原来的升科局员，产生了新的违法贪污手段。依据秦锡田上呈的《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》所言，升科局员滥用职权，勾结一部分商人，将伪造的土地所有证书篡改为道契，并挪用清丈过的滩地用以出售。产生巨大的挪用滩地利益的背后，与中国奸商、升科局员及对此默认的上海道台、洋商及列强势力三者具有紧密关联。具体的当事者可以久记、公和祥（怡和洋行建于虹口的大型码头商号）及大商人“奚朗”为例。由于登录道契手续上需有县的登录证，虽然有地方精英人士的倡议，知县进行了调查，但迫于上海道台及美国领事的压力，事实完全被掩盖。[45]
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关于东、西方官民之间各种利益交错的上海土地行政，对地方精英人士而言，和会丈局与升科局的监督官上海道台间的对抗关系，可以说是最大的问题。例如，秦锡田在杨浦局董周希濂的传记中，描述了以下事件：[46]
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沿浦未升科涨滩，乡民争砟芦苇，动辄械斗。君请邑令汪懋琨拨充蒙学经费，已准谕亭耆协保查丈，而蠢保莠民串卖于沪南木商。君请县撤惩逮保拘押。木商惧，贿君千金请息事，君坚却之，木商遂贿通某道檄县释保。君之志愿未酬，尝引为憾事。
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此处升科局的名称虽没有直接出现，但不难想象：上海南市的木商与地保相互勾结，强买滩地，经由升科局员利用上述手段，使滩地成为道契登录地之后，进行转卖。上海道台强迫知县释放与之有关系的地保，也是因为若被人发觉自己是当事者，参与了土地行政背后的黑幕，必定不是什么光彩的事。清末任上海道台的官员之中，后来荣升督抚及外国大使的例子不少，这固然是在处理租界事务期间培养出的政治手腕，但也很难否定他们在租界所建立的人际关系及巨额的不法收入，也产生了极大的作用。[47]
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于此之前，当劝学所成立之际，上海县精英人士要求升科局，将售出滩地所获利润，并购入大生纱厂官有股份，以利润的一半作为劝学所经费，但最后并未实现。就上海道台派升科局员至会丈局任职一事，精英人士在光绪十四年（1908）向上海道台提出了停止派遣局员的呈文。[48]并且在第二年，由秦锡田代表上海、宝山两县的绅士呈报督抚，陈述“上海县升科事，宜专归县办，不另派委。仍将会丈局大加整顿”，请求废止升科局。[49]精英人士以废止升科局、整顿会丈局来抵制上海道台的非法行为，让升科事务由原先的知县管辖，意图在掌握土地行政的范围内继续保有影响力。
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针对上述上海县土地行政的情况里，秦锡田在宣统元年（1909）的江苏谘议局第一届常会上，提出关于清丈的《清查荒地宜通查全境议案》，并做如下陈述：[50]
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厘正图籍，本为地方自治入手要着。故清查州县之荒地，不如清查州县之全境，尤为扼要。查宁属之通州、苏属之宝山县，业已办有成效。拟请两院行取通州宝山章程，通饬各厅州县，参酌地方情形，仿照实行。先设速成测绘学堂，限令半年或一年毕业。学成之后，分赴四境，实地绘丈。检核单串，对勘图册。按亩清查，一丝不漏，则旧荒新涨，以及无粮无主之田，水落石出，朗若列眉。从前隐匿侵占各弊，一扫而空。
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开始实施清丈较早的地区，可以举通州与宝山县为例。尤其作为上海县邻县，宝山县一直是20世纪20年代上海县清丈开始之前，地方精英人士主导相关事业的模范及正当性依据，屡次被秦锡田所提及。[51]若依宝山县的事例，营运、管理清丈事业的清丈局及培养土地测量人员的绘丈学堂的主要人员，皆由担任地方自治的精英人士所把持。[52]以往由县衙门管理、可以随意分担税额及成为非法行径温床的鱼鳞图册，在清丈局、绘丈学堂的主导下，可以将正确的土地所有情况及课税信息与精英人士共享，从而防制县衙门的任意征税。更进一步，这意味着，附加于税中被征收的自治经费，可以合理地分配给地方，精英人士掌握了自治的实质性主导权。也就是说，地方精英人士推动地方自治，鲜明地凸显出与州县传统的基层行政机构之间的对抗关系。从清丈一事中可以看到，对地方精英人士而言，指出过去基层行政中知县、胥吏的惯性行政机能存在问题，进而取而代之，是地方自治的目的。
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第三节 民初的地方行政财政与秦锡田的活动
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本节着眼于清末地方自治制度引进后出现官民对立的各种原因。以秦锡田的活动，分析20世纪20年代上海县地方行政、财政的官民关系的实际情况，以及从中展现出来的地方意识。
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一、作为地方利益代言人的秦锡田
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清末秦锡田在江苏谘议局所提出议案中，关于确保地方财源进行的征税改革，在辛亥革命后召开的临时省议会上做出决议。秦氏在姚文楠（1857―1934）[53]的传记中，描述如下：[54]
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宣统纪元，江苏谘议局成立，先生被选为议员，审查财政重要诸案，辨析公私之性质，消弭官民之争端，以定兴利除弊之计划。清社既屋，国体变更，开临时省议会于苏州，改忙漕征收之法，革货物通过之税，剔除火耗平余之规费，而归之地方。其他一切专制之敝政扫荡无存。皆先生主其议也。
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该决议随后由省议会议员提出了财政法案，在纠举不法征税之际虽被看成法律依据，但并没有行政机构将其履行。1914年地方自治制度停止后，县及市乡等地方税以形形色色的名目复活，以充实省府财源为借口，甚至企图加收新税及新附加税。[55]
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面对这种情况，1916年省议会的恢复，使得“地方社会的民意”在一定程度上能通过省议员传达至行政机构。秦锡田在之后不久，马上复职为省议会议员，第二年在省议会上提出了有关税制的两项议案，都反对增税。[56]
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关于田赋征收，秦锡田对省行政机构计划设置省附加税及正税征收费等新式名目，列举了征税上的六点谬误和不当的理由。不管参照合法性、现状还是惯例，省行政机构都不具备正税征收的正当性，从而主张省长不应实行以国税征收为后盾的附加税。此后，基于省议会第二次常会决议案内容，要求省长向财政部请求不附加征收费，国税的行政经费由国家负担，省税的行政经费由各省独自负担。[57]
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然而结果是：征收费被附加于正税，秦锡田的陈情徒劳无功。[58]地方精英人士虽然通过省议会，企图整饬征税制度，可是省议会并不能有效限制行政机构。此外，省议会运作本身也有很大的问题。正如“盖权利之心日渐发达，旧道德日渐坠落矣”的总结那样，省议会成为主要利益争夺的战场。在以诗的形式写成的《七十自述》中，省议会的样貌如下文所述：[59]
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省会开春初，人才何济济。利欲每熏心，强词能夺理。
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吾辈逆潮流，硁硁持正谊。岂徒蚊负山，翻若蠡测海。
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解散经三年，尚不知改悔。筑室与道谋，成功本难俟。
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在《七十自述》里，秦锡田对于自己在谘议局省议会的活动，吐露了“每届开会，惟随诸老背后，准时到会而已”，自觉非常羞愧。[60]例如，清末留学日本学习法政学的雷奋（1871―1919），以及后来倾向革命思想的黄炎培（1878―1965）等议员，即在江苏谘议局高谈阔论，[61]从《申报》里可以确知省议员活动对当局发挥的影响力。相较于此，代表上海县及其周边农村精英人士的秦锡田，即使在省级的政治舞台上担任 “民意”代表，能够活跃的余地似乎并不太多。此外，在第一节中可见，秦锡田被选为江苏谘议局及江苏省议会议员，肩负了以农村精英人士的身份将“下意”传达到省级政治舞台的期待，必须有一定的人脉，而非以崭新的政治思想或支持特定的政治党派主张为背景。以上可以看出，秦锡田毋宁是以地方利益的代言人身份，亦即作为将乡村层级精英人士的陈情，向县、省等上层传达的沟通渠道，而被寄予厚望。[62]
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秦锡田在1919年辞去省议会议员之后，1921年担任上海县公款公产管理处（以下略称为款产处）总董，专门负责县级 “自治”中的地方财政问题。秦锡田也确实将乡村社会中的问题向上传达，并努力完成大家的期待。
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