1702490381
1702490382
针对上述上海县土地行政的情况里，秦锡田在宣统元年（1909）的江苏谘议局第一届常会上，提出关于清丈的《清查荒地宜通查全境议案》，并做如下陈述：[50]
1702490383
1702490384
厘正图籍，本为地方自治入手要着。故清查州县之荒地，不如清查州县之全境，尤为扼要。查宁属之通州、苏属之宝山县，业已办有成效。拟请两院行取通州宝山章程，通饬各厅州县，参酌地方情形，仿照实行。先设速成测绘学堂，限令半年或一年毕业。学成之后，分赴四境，实地绘丈。检核单串，对勘图册。按亩清查，一丝不漏，则旧荒新涨，以及无粮无主之田，水落石出，朗若列眉。从前隐匿侵占各弊，一扫而空。
1702490385
1702490386
开始实施清丈较早的地区，可以举通州与宝山县为例。尤其作为上海县邻县，宝山县一直是20世纪20年代上海县清丈开始之前，地方精英人士主导相关事业的模范及正当性依据，屡次被秦锡田所提及。[51]若依宝山县的事例，营运、管理清丈事业的清丈局及培养土地测量人员的绘丈学堂的主要人员，皆由担任地方自治的精英人士所把持。[52]以往由县衙门管理、可以随意分担税额及成为非法行径温床的鱼鳞图册，在清丈局、绘丈学堂的主导下，可以将正确的土地所有情况及课税信息与精英人士共享，从而防制县衙门的任意征税。更进一步，这意味着，附加于税中被征收的自治经费，可以合理地分配给地方，精英人士掌握了自治的实质性主导权。也就是说，地方精英人士推动地方自治，鲜明地凸显出与州县传统的基层行政机构之间的对抗关系。从清丈一事中可以看到，对地方精英人士而言，指出过去基层行政中知县、胥吏的惯性行政机能存在问题，进而取而代之，是地方自治的目的。
1702490387
1702490388
近代中国的乡土意识：清末民初江南的地方精英与地域社会 [:1702488865]
1702490389
第三节 民初的地方行政财政与秦锡田的活动
1702490390
1702490391
本节着眼于清末地方自治制度引进后出现官民对立的各种原因。以秦锡田的活动，分析20世纪20年代上海县地方行政、财政的官民关系的实际情况，以及从中展现出来的地方意识。
1702490392
1702490393
一、作为地方利益代言人的秦锡田
1702490394
1702490395
清末秦锡田在江苏谘议局所提出议案中，关于确保地方财源进行的征税改革，在辛亥革命后召开的临时省议会上做出决议。秦氏在姚文楠（1857―1934）[53]的传记中，描述如下：[54]
1702490396
1702490397
宣统纪元，江苏谘议局成立，先生被选为议员，审查财政重要诸案，辨析公私之性质，消弭官民之争端，以定兴利除弊之计划。清社既屋，国体变更，开临时省议会于苏州，改忙漕征收之法，革货物通过之税，剔除火耗平余之规费，而归之地方。其他一切专制之敝政扫荡无存。皆先生主其议也。
1702490398
1702490399
该决议随后由省议会议员提出了财政法案，在纠举不法征税之际虽被看成法律依据，但并没有行政机构将其履行。1914年地方自治制度停止后，县及市乡等地方税以形形色色的名目复活，以充实省府财源为借口，甚至企图加收新税及新附加税。[55]
1702490400
1702490401
面对这种情况，1916年省议会的恢复，使得“地方社会的民意”在一定程度上能通过省议员传达至行政机构。秦锡田在之后不久，马上复职为省议会议员，第二年在省议会上提出了有关税制的两项议案，都反对增税。[56]
1702490402
1702490403
关于田赋征收，秦锡田对省行政机构计划设置省附加税及正税征收费等新式名目，列举了征税上的六点谬误和不当的理由。不管参照合法性、现状还是惯例，省行政机构都不具备正税征收的正当性，从而主张省长不应实行以国税征收为后盾的附加税。此后，基于省议会第二次常会决议案内容，要求省长向财政部请求不附加征收费，国税的行政经费由国家负担，省税的行政经费由各省独自负担。[57]
1702490404
1702490405
然而结果是：征收费被附加于正税，秦锡田的陈情徒劳无功。[58]地方精英人士虽然通过省议会，企图整饬征税制度，可是省议会并不能有效限制行政机构。此外，省议会运作本身也有很大的问题。正如“盖权利之心日渐发达，旧道德日渐坠落矣”的总结那样，省议会成为主要利益争夺的战场。在以诗的形式写成的《七十自述》中，省议会的样貌如下文所述：[59]
1702490406
1702490407
省会开春初，人才何济济。利欲每熏心，强词能夺理。
1702490408
1702490409
吾辈逆潮流，硁硁持正谊。岂徒蚊负山，翻若蠡测海。
1702490410
1702490411
解散经三年，尚不知改悔。筑室与道谋，成功本难俟。
1702490412
1702490413
在《七十自述》里，秦锡田对于自己在谘议局省议会的活动，吐露了“每届开会，惟随诸老背后，准时到会而已”，自觉非常羞愧。[60]例如，清末留学日本学习法政学的雷奋（1871―1919），以及后来倾向革命思想的黄炎培（1878―1965）等议员，即在江苏谘议局高谈阔论，[61]从《申报》里可以确知省议员活动对当局发挥的影响力。相较于此，代表上海县及其周边农村精英人士的秦锡田，即使在省级的政治舞台上担任 “民意”代表，能够活跃的余地似乎并不太多。此外，在第一节中可见，秦锡田被选为江苏谘议局及江苏省议会议员，肩负了以农村精英人士的身份将“下意”传达到省级政治舞台的期待，必须有一定的人脉，而非以崭新的政治思想或支持特定的政治党派主张为背景。以上可以看出，秦锡田毋宁是以地方利益的代言人身份，亦即作为将乡村层级精英人士的陈情，向县、省等上层传达的沟通渠道，而被寄予厚望。[62]
1702490414
1702490415
秦锡田在1919年辞去省议会议员之后，1921年担任上海县公款公产管理处（以下略称为款产处）总董，专门负责县级 “自治”中的地方财政问题。秦锡田也确实将乡村社会中的问题向上传达，并努力完成大家的期待。
1702490416
1702490417
顺带一提的是，有关20世纪20年代秦锡田的活动，《享帚录》卷三收录合计37件公文，比较详尽地透露了他在县、省的行政当局之间的具体往来。虽然其活动中心款产处及清丈筹备处的动向，可从《申报》等处获得一定程度的了解，但想要详细厘清当事者一方的意图，这些公文就显得相当重要，详见表3-3。
1702490418
1702490419
表3-3 《享帚录》所收20世纪20年代秦锡田的公文一览
1702490420
1702490421
1702490422
1702490423
1702490424
续表
1702490425
1702490426
1702490427
1702490428
1702490429
续表
1702490430