1702490494
1702490495
民初地方精英人士虽拥有一定的制度性保障，在20世纪20年代极不稳定的政治局势中随波荡漾，可是实际执行却极为困难。即便在秦锡田发挥渠道作用的各个乡区中，必要的行政服务的财源也无法确保。[84]地方精英人士主导确立由“下”而上的政治体制的尝试，历经了各种挫折。而如何将县以下层级的地方社会有机性地编入行政体制，则成为南京国民政府不易解决的课题。
1702490496
1702490497
三、清丈局的设置与接收
1702490498
1702490499
清末以来，上海县土地清丈的必要性逐渐为人们所认识，但直到20世纪20年代才开始有具体举措。1912年中华民国成立后，上海县地方精英人士提倡的清丈没有进展，如同秦锡田描述“民国三年以后，官产处、沙田局、城壕丈放局、营业台官地局，纷纭扰攘，互相攫夺，搜刮之精，无微不至”一般，地价高涨的利益造成各机关交错复杂的关系，妨碍清丈工作的进行。其中关于清理江苏官产处（以下略记为官产处）的干涉及营私舞弊，秦氏明言：[85]
1702490500
1702490501
沪埠官产处平日勾结地贩，欺压乡民，利用单地之纠纷，施行假公济私之政策，充没粮田，强迫缴价，重复单照，毒恶扰害，罄竹难书。
1702490502
1702490503
后来到1921年12月，秦锡田担任款产处总董，该处董事会决定设立清丈筹备处，进行上海县内的清丈活动。其背景可确认围绕在土地行政上，出现了与升科局类似干涉官产处的情形。
1702490504
1702490505
清丈在此时期再度备受瞩目的一个原因，是上海精英人士提倡上海浚浦局的改组问题。浚浦局是辛丑条约之中，列强介入河川干道管理而设置的机关，并在1912年袁世凯当权时被确立为制度。受到第一次世界大战至战后民族资本的飞跃性发展，以及民族主义运动高涨的影响，浚浦局的存在被视为一大问题。姚文楠、李钟珏、秦锡圭等上海地方精英人士提出了浚浦局中港务局的改组。[86]
1702490506
1702490507
倡导浚浦局改组论的精英人士之中，秦锡田、姚文楠等人通过其他渠道，联合各市乡经董，于1921年12月设立清丈筹备处，由姚文楠担任主任，款产处的秦锡田与沈周担任副主任。[87]翌年5月，该筹备处获得县知事的正式承认，起草清丈局章程18条、清丈规程80条、公断处规程20条。清丈规程内明确规定清丈费为每亩3角2分，分四年进行征收，作为田赋的附加税。[88]
1702490508
1702490509
对于款产处实施清丈的举动，官产处以升科为名义，企图干涉清丈事业。1922年7月，秦锡田向财政部及江苏督军、江苏省长等请求不受理其案。[89]紧接着，官产处主张上海县存在不少国有地，江苏督军与江苏省长向上海县知事发出调查的训令。之后上海县知事发出546号训令，要求款产处迅速进行调查及报告。受此影响，同年11月秦锡田呈报上海县知事，对官产处的主张进行驳斥：[90]
1702490510
1702490511
官产处前呈有云：官产处设立后，除有粮有单，产权确定不计外，其余人民请求承领升科各案，皆由之职处遵章填给部照，为执业之凭证。是官产处但问单之有无，不问粮之有无，但凭人之请求，不查地之实在。有粮无单之田，皆认为国有田亩。宜其悬悬于心目中者，有大多数之官产，故拟师法召变局设立调研验册单局也。不知空中幻想，蜃楼海市，皆属子虚。
1702490512
1702490513
官产处将未持有田单的土地，一律视为官有地，尝试进行升科及转让。秦锡田以民间不持田单为由，列举多项例证反驳，包括太平军入侵导致田单的遗失，以及未受领新单、伴随分产及买卖导致田单内容的有所出入等，乃至虽代代持有土地、缴税但不持有田单的户口也很多。此外，伪单的横行、非法改写道契，还有因为会丈局和滩地升科局的不当没收，导致失去土地却保有田单而继续负担正税的“有单无地”“有粮无地”之户口，为数众多，以致民间对田单的信赖程度并不高。[91]
1702490514
1702490515
1923年1月，官产处更将其触手伸向“有粮有单”的土地。官产处升科的对象，是准折田亩的“有粮有单”土地。准折田亩是为了解决赋税负担不均，而将瘠地以其肥沃程度，以一定的面积换算为熟田1亩的纳税惯例。官产处将准折田亩以实际的面积进行清丈，主张将超过田单记载面积的土地进行有价登记。同年5月，秦锡田向江苏省长上陈，称准折田亩是持有田单且缴纳正税的合法财产，并反驳田亩准折法普及于上海与近邻各县及其他省份的说法。再者，依照田地的实际状况斟酌纳税额度，属于地方行政的一部分，要求迅速批准清丈局，施行清丈。[92]
1702490516
1702490517
上海县的清丈活动在清丈局设立之前，便遭到官产处的干涉，双方在管辖范围上呈现出持续激烈的对立与竞争。然而1924年3月，省政府以清丈筹备处的立案符合民意，核准其施行。接着，清丈筹备处举姚文楠为清丈局总董、秦锡田等4人为董事，同时各市乡选出议董，清丈局迅速开始活动。通过地方精英人士，实施清丈的悬案在制度面上大体得以实现。
1702490518
1702490519
历经曲折而开始的清丈活动，实际上仅在旧县城附近，以及蒲淞市、漕河泾乡、曹行乡、塘湾乡等各市乡展开，3年后清丈局因成立上海特别市，而被市土地局接收。[93]有关接收的来龙去脉，秦锡田在姚文楠传记中描述“君以土地局长少年英俊，必能造福地方，力排众议，委以事权而退居顾问之职”[94]，也可说表现出精英人士的心情，以及对于新政权的期待。但是，市土地局新订的清丈规程，无视此前制定的章程。与款产处所负责的事业一样，清丈活动变成官方主导，精英人士的“民意”无从反映，也违背了地方社会的实际情况。
1702490520
1702490521
此后，秦锡田虽被上海县当局聘为款产处的主任，但屡屡表明辞意，深感款产处失去了实质性意义。或许由于这个因素，他在1929年以后，将重心转移到上海慈善团等民间慈善团体的活动上。
1702490522
1702490523
近代中国的乡土意识：清末民初江南的地方精英与地域社会 [:1702488866]
1702490524
小结
1702490525
1702490526
以上依据乡绅秦锡田的言论和活动，概观参与地方政治的各种问题，尝试对清末民初“地方公意”的理想，以及官民关系的实际情况，作通盘性的理解。
1702490527
1702490528
在第一节中，为了阐明地方利益的代言人——秦锡田如何争取地方利益，分析了上海县的政治舞台背景，以及浦东农村中地方精英人士之间的关系。20世纪初期的江南农村，系以市镇为基础，由精英人士整合的地域社会。虽然他们从清代后期起拥有补充行政职能的半官方特征，同时也肩负着水利、慈善等各种地方事业，但整合是以私人乃至半官半民性质，与官方权力相辅相成。然而，由于地方自治制度的引进，被编入行政体系最末端的乡区，成为公共政治领域，通过议会等组织，直接与官方权力形成对峙之局。
1702490529
1702490530
第二节以清末江苏谘议局中秦锡田提出的两个议案为线索，分析清末民初地方精英人士力图解决的两个问题，并检讨他们面对的妨碍地方自治的情况。地方自治制度引进后，日趋明朗的一点是，他们负责的地方公共事务正在被“制度化”，有必要确立地方行政区的管辖范围及实际制度运用的经费来源。在浮收与清丈两项问题议案中，他们主导了对基层行政机构的改组；换言之，表现出对官方（“官治”）和地方（“民治”）明确定位的期望。具体言之，整顿关于征税的法律制度，同时通过精英人士的主导，进行清丈活动，可以确保地方财政的主导权，以取代过去由官方主导的部分行政职能。
1702490531
1702490532
在第三节中，针对清末引发的官民对立问题，以曾担任自治职位、为地方利益而奔走的秦锡田的活动，分析20世纪20年代上海县的官民对立情形与其中展现的地方意识。秦锡田在上海县地方公款公产管理处及清丈局的作用，是为了确保上海县市乡中农村地区精英人士的利益，特别是市乡行政事务的运作经费，作为“下意”向县、省进行“上达”的桥梁。地方自治虽在民初被迫停顿，但地方精英人士通过类似于地方公款公产管理处的自治团体组织，以及各市乡的行政职位，努力克服清末不断表面化的各种地方自治的问题。在军阀政权体制下，虽有众多的困难及问题，但他们对地方财政的改良也获得了部分制度上的成果。然而，这一事业在南京国民政府统治下，以违反“民意”的理由被改编。最终导致精英人士主导确立财政体制——定位“民治”领域——的尝试，被迫中途夭折。
1702490533
1702490534
国家权力如何将地域社会“制度化”，如何由“上”往“下”渗透于地域社会等问题，有待于对南京国民政府时期的研究，亦即由中国国民党主导而成立的党国体制，并非可以在此轻易解决，也成为整个南京国民政府时期决策所烦恼的课题。另一方面，无法由“下”进行活动的精英人士，则共存于新的地方体制外围。他们在地域社会的政治矛盾不断激化的过程中，成为新知识青年眼中想要克服和打倒的对象。
1702490535
1702490536
表3-4 秦锡田简略年谱
1702490537
1702490538
1702490539
1702490540
1702490541
1702490542
1702490543