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民初地方精英人士虽拥有一定的制度性保障,在20世纪20年代极不稳定的政治局势中随波荡漾,可是实际执行却极为困难。即便在秦锡田发挥渠道作用的各个乡区中,必要的行政服务的财源也无法确保。[84]地方精英人士主导确立由“下”而上的政治体制的尝试,历经了各种挫折。而如何将县以下层级的地方社会有机性地编入行政体制,则成为南京国民政府不易解决的课题。
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三、清丈局的设置与接收
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清末以来,上海县土地清丈的必要性逐渐为人们所认识,但直到20世纪20年代才开始有具体举措。1912年中华民国成立后,上海县地方精英人士提倡的清丈没有进展,如同秦锡田描述“民国三年以后,官产处、沙田局、城壕丈放局、营业台官地局,纷纭扰攘,互相攫夺,搜刮之精,无微不至”一般,地价高涨的利益造成各机关交错复杂的关系,妨碍清丈工作的进行。其中关于清理江苏官产处(以下略记为官产处)的干涉及营私舞弊,秦氏明言:[85]
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沪埠官产处平日勾结地贩,欺压乡民,利用单地之纠纷,施行假公济私之政策,充没粮田,强迫缴价,重复单照,毒恶扰害,罄竹难书。
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后来到1921年12月,秦锡田担任款产处总董,该处董事会决定设立清丈筹备处,进行上海县内的清丈活动。其背景可确认围绕在土地行政上,出现了与升科局类似干涉官产处的情形。
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清丈在此时期再度备受瞩目的一个原因,是上海精英人士提倡上海浚浦局的改组问题。浚浦局是辛丑条约之中,列强介入河川干道管理而设置的机关,并在1912年袁世凯当权时被确立为制度。受到第一次世界大战至战后民族资本的飞跃性发展,以及民族主义运动高涨的影响,浚浦局的存在被视为一大问题。姚文楠、李钟珏、秦锡圭等上海地方精英人士提出了浚浦局中港务局的改组。[86]
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倡导浚浦局改组论的精英人士之中,秦锡田、姚文楠等人通过其他渠道,联合各市乡经董,于1921年12月设立清丈筹备处,由姚文楠担任主任,款产处的秦锡田与沈周担任副主任。[87]翌年5月,该筹备处获得县知事的正式承认,起草清丈局章程18条、清丈规程80条、公断处规程20条。清丈规程内明确规定清丈费为每亩3角2分,分四年进行征收,作为田赋的附加税。[88]
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对于款产处实施清丈的举动,官产处以升科为名义,企图干涉清丈事业。1922年7月,秦锡田向财政部及江苏督军、江苏省长等请求不受理其案。[89]紧接着,官产处主张上海县存在不少国有地,江苏督军与江苏省长向上海县知事发出调查的训令。之后上海县知事发出546号训令,要求款产处迅速进行调查及报告。受此影响,同年11月秦锡田呈报上海县知事,对官产处的主张进行驳斥:[90]
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官产处前呈有云:官产处设立后,除有粮有单,产权确定不计外,其余人民请求承领升科各案,皆由之职处遵章填给部照,为执业之凭证。是官产处但问单之有无,不问粮之有无,但凭人之请求,不查地之实在。有粮无单之田,皆认为国有田亩。宜其悬悬于心目中者,有大多数之官产,故拟师法召变局设立调研验册单局也。不知空中幻想,蜃楼海市,皆属子虚。
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官产处将未持有田单的土地,一律视为官有地,尝试进行升科及转让。秦锡田以民间不持田单为由,列举多项例证反驳,包括太平军入侵导致田单的遗失,以及未受领新单、伴随分产及买卖导致田单内容的有所出入等,乃至虽代代持有土地、缴税但不持有田单的户口也很多。此外,伪单的横行、非法改写道契,还有因为会丈局和滩地升科局的不当没收,导致失去土地却保有田单而继续负担正税的“有单无地”“有粮无地”之户口,为数众多,以致民间对田单的信赖程度并不高。[91]
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1923年1月,官产处更将其触手伸向“有粮有单”的土地。官产处升科的对象,是准折田亩的“有粮有单”土地。准折田亩是为了解决赋税负担不均,而将瘠地以其肥沃程度,以一定的面积换算为熟田1亩的纳税惯例。官产处将准折田亩以实际的面积进行清丈,主张将超过田单记载面积的土地进行有价登记。同年5月,秦锡田向江苏省长上陈,称准折田亩是持有田单且缴纳正税的合法财产,并反驳田亩准折法普及于上海与近邻各县及其他省份的说法。再者,依照田地的实际状况斟酌纳税额度,属于地方行政的一部分,要求迅速批准清丈局,施行清丈。[92]
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上海县的清丈活动在清丈局设立之前,便遭到官产处的干涉,双方在管辖范围上呈现出持续激烈的对立与竞争。然而1924年3月,省政府以清丈筹备处的立案符合民意,核准其施行。接着,清丈筹备处举姚文楠为清丈局总董、秦锡田等4人为董事,同时各市乡选出议董,清丈局迅速开始活动。通过地方精英人士,实施清丈的悬案在制度面上大体得以实现。
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历经曲折而开始的清丈活动,实际上仅在旧县城附近,以及蒲淞市、漕河泾乡、曹行乡、塘湾乡等各市乡展开,3年后清丈局因成立上海特别市,而被市土地局接收。[93]有关接收的来龙去脉,秦锡田在姚文楠传记中描述“君以土地局长少年英俊,必能造福地方,力排众议,委以事权而退居顾问之职”[94],也可说表现出精英人士的心情,以及对于新政权的期待。但是,市土地局新订的清丈规程,无视此前制定的章程。与款产处所负责的事业一样,清丈活动变成官方主导,精英人士的“民意”无从反映,也违背了地方社会的实际情况。
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此后,秦锡田虽被上海县当局聘为款产处的主任,但屡屡表明辞意,深感款产处失去了实质性意义。或许由于这个因素,他在1929年以后,将重心转移到上海慈善团等民间慈善团体的活动上。
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小结
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以上依据乡绅秦锡田的言论和活动,概观参与地方政治的各种问题,尝试对清末民初“地方公意”的理想,以及官民关系的实际情况,作通盘性的理解。
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在第一节中,为了阐明地方利益的代言人——秦锡田如何争取地方利益,分析了上海县的政治舞台背景,以及浦东农村中地方精英人士之间的关系。20世纪初期的江南农村,系以市镇为基础,由精英人士整合的地域社会。虽然他们从清代后期起拥有补充行政职能的半官方特征,同时也肩负着水利、慈善等各种地方事业,但整合是以私人乃至半官半民性质,与官方权力相辅相成。然而,由于地方自治制度的引进,被编入行政体系最末端的乡区,成为公共政治领域,通过议会等组织,直接与官方权力形成对峙之局。
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第二节以清末江苏谘议局中秦锡田提出的两个议案为线索,分析清末民初地方精英人士力图解决的两个问题,并检讨他们面对的妨碍地方自治的情况。地方自治制度引进后,日趋明朗的一点是,他们负责的地方公共事务正在被“制度化”,有必要确立地方行政区的管辖范围及实际制度运用的经费来源。在浮收与清丈两项问题议案中,他们主导了对基层行政机构的改组;换言之,表现出对官方(“官治”)和地方(“民治”)明确定位的期望。具体言之,整顿关于征税的法律制度,同时通过精英人士的主导,进行清丈活动,可以确保地方财政的主导权,以取代过去由官方主导的部分行政职能。
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在第三节中,针对清末引发的官民对立问题,以曾担任自治职位、为地方利益而奔走的秦锡田的活动,分析20世纪20年代上海县的官民对立情形与其中展现的地方意识。秦锡田在上海县地方公款公产管理处及清丈局的作用,是为了确保上海县市乡中农村地区精英人士的利益,特别是市乡行政事务的运作经费,作为“下意”向县、省进行“上达”的桥梁。地方自治虽在民初被迫停顿,但地方精英人士通过类似于地方公款公产管理处的自治团体组织,以及各市乡的行政职位,努力克服清末不断表面化的各种地方自治的问题。在军阀政权体制下,虽有众多的困难及问题,但他们对地方财政的改良也获得了部分制度上的成果。然而,这一事业在南京国民政府统治下,以违反“民意”的理由被改编。最终导致精英人士主导确立财政体制——定位“民治”领域——的尝试,被迫中途夭折。
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国家权力如何将地域社会“制度化”,如何由“上”往“下”渗透于地域社会等问题,有待于对南京国民政府时期的研究,亦即由中国国民党主导而成立的党国体制,并非可以在此轻易解决,也成为整个南京国民政府时期决策所烦恼的课题。另一方面,无法由“下”进行活动的精英人士,则共存于新的地方体制外围。他们在地域社会的政治矛盾不断激化的过程中,成为新知识青年眼中想要克服和打倒的对象。
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表3-4 秦锡田简略年谱
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