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新《商会法》和《工商同业公会法》明确了商人团体的基本法律法规，而对于工商界中的另一职业团体——工会，马寅初则持较为中庸的调和观点，主张劳资双方合作，既认同工人有组织工会的合法权利，又不赞成工人通过激烈罢工来主张权利，并强调应通过政府立法“注意劳资两方之利益，万勿仅顾一方之要求，漠视他方之权利也”。[27]
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马寅初认为，中国固然也有资本家压迫工人的现象，但这并非根本问题所在，“中国的经济问题就是资本不足的问题”。如美国这种比较发达的国家中提出“劳动神圣，资本万恶”的口号，是因为其分配极不均匀，社会财富被资本家大量占有，因此才有“资本万恶”的议论；而中国国情不同，国家尚处于极度贫穷中，社会财富极度不足，“中国现在生产的阶级还没有达到，讲什么分配呢！说什么‘资本万恶’呢！”因此，马寅初鲜明提出“劳动果是神圣，资本也是神圣”。[28]
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既然劳动和资本均为神圣，马寅初主张调和劳资双方，目标一致对外，“工人之生活固当改善，吾人当竭力援助工团合法之行动；而资本家之种种为难情形，亦当注意及之。吾国实业之所发不振，因受外国之经济侵略，劳资两者均受其累侮，理应先使劳资两者结合，共抗外侮”。[29]他肯定工人有设立工会的合法权利，“工人实在有组织一工会的必要。国家既然没有制定法律，保护劳工，取缔资本家的非法行为，工人为保障自由和幸福起见，实在可以设立工会”。[30]但这是以“国家既然没有制定法律”为前提的，如果国家有了明确的工会法制，工会的行动则应该限定在国家法律范围之内，“不宜有越轨之举动”。[31]对于国家制定劳工法律的原则，马寅初提出要统筹兼顾，“今日劳资之问题，不宜专以劳工为目标。而解决之道，应通盘筹划，使劳、资两方之痛苦，均得同时解除之”。[32]如此通过法律协调双方利益，其主旨依然是服务于国家的经济建设，“劳资两方又均得法律保障，则经济建设必有长足之进步”。[33]
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马寅初关于工会的见解与国民党的执政思想相合。国民党在借助工人运动推进国民革命并夺取政权后，开始对工会采取约束和限制的政策。1928年10月，国民党中央执行委员会发布禁止工人罢工的告诫书，要求工人必须将国家利益置于首位，“中国工人欲为自己争地位，若从自己地位设想，必愈争愈坏，必须从全体国民之地位设想，为国家争地位，始能愈争愈高”。国民党还对工会立法做出承诺：“本党今后，必须提掣全国人民，运用强国之政权，制定良善之法律……政府必须使之有负荷建设之能力；法令规章必须使之能保障国民生活之稳固与安宁，绝不使任何部分人民遭受遗亡或偏视。”[34]马寅初对工会法的立场主要是从经济角度出发，而国民党则更偏向于国家政治层面，但至少在协调劳资矛盾、立法规范工会方面，作为知识阶层代表的马寅初与执政党的态度是比较一致的。
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为了实现“良善之法律”，早日将工会纳入国家法制体系，立法院成立不久便专门组成了劳工法起草委员会，负责工会法的制定工作，而马寅初则作为经济法专家全程参与立法过程。经过多次开会讨论和反复修改，1929年9月11日，马寅初会同劳工法起草委员会提交了《工会法原则》并讨论通过，[35]10月21日，国民政府正式颁布了以《工会法原则》为蓝本的《工会法》。
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《工会法》从设立批准、组织人数等各方面对工会提出了严格限制，并规定国家行政、交通、军事、国营产业、教育事业、公用事业等机关的工作人员“不得援用本法组织工会”，对罢工的目的、程序方面也有种种要求，“工会不得要求超过标准工资之加薪而宣言罢工”，宣言罢工必须“经过会员大会以无记名投票，得全体会员三分之二以上之同意”。[36]在限制工会组织罢工的同时，《工会法》又规定了工会有缔结团体契约、办理职业介绍等事务和调解纠纷等多达13项职责，将工会的重心由争取和保障职工权益转向分担政府管理职能、执行政府指定事务。依据《工会法》设立的工会，不再是国民革命时期组织工人反对帝国主义和资本家的斗争利器，而成为新国家政权管理工人的执行机构。
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1929年《商会法》《工商同业公会法》《工会法》等法规颁行后，商人团体组织关系得以明确，工人团体则纳入《工会法》调整范围，各种工商社团初步纳入政府的法制框架，对稳定工商界秩序起到了一定作用。
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三 团体统制与同业公会法的分拆
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20世纪30年代，世界经济、政治情势发生了重大变化，中国在国内经济有所发展的同时，政局依然不稳，且日益受到来自日本的严重威胁。面对内忧外患，马寅初的经济思想逐渐发展成为统制理论，并形成了系统的团体统制主张。
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“统制经济，亦称计划经济，源于苏俄之五年计划，成绩卓著。”[37]统制经济思想在20世纪三四十年代风行一时，而马寅初的思想由李斯特国家主义进一步转向统制理论主要是受到以下几个方面的影响。
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1.世界经济危机的破坏
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1929年爆发的世界经济大危机是人类历史上前所未有的，对各主要资本主义国家的经济生产造成了巨大破坏，并深刻影响了其后数十年的世界政治局势。马寅初认为，这场危机的根源在于资本主义国家“有经济而无统制”，由于自由竞争思想下国家并不干预经济运行，供求平衡难以实现，“在一定价格之下，非生产不足以应需求，即陷于过剩”，危机的爆发就是生产过剩累积的结果，而挽救的方法“非赖计划之助不可”。[38]
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2.意埃战争的触动
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1935年10月3日，意大利发动了对埃塞俄比亚的侵略战争，并于1936年5月获得了战争胜利。在马寅初看来，意大利完全是非正义的一方，但意大利国土狭小，资源贫乏，却能取得战争胜利，关键原因就在于“一面严密组织团体，一面增加效能。故知有组织之贫困国家，亦可得最后之胜利也”。中国的资源丰富程度远胜意大利，如果中国也能实行统制经济，通过严密组织则必能成为富强之国，“其功效必在意大利之上”。[39]
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3.日本的直接威胁
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进入20世纪30年代，日本对中国的侵略得寸进尺，对中国国家安全的威胁与日俱增。抗日战争全面爆发前，中国已经在日本的蚕食下先后失去了东北、华北的大片土地和资源，国家的经济状况持续恶化，而日本则利用侵占的领土向中国内地大肆走私，对中国国家财政和民族工商业都造成严重损害。[40]马寅初积极寻求对策，试图通过经济统制有效地对抗日货走私，挽救国家危亡。
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基于各种内外情势，马寅初指出，“中国欲以自由竞争政策发展其实业，势已不能。然则中国经济之出路，只有统制经济之一途，显然可见”。[41]
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马寅初是30年代统制思潮中的重要一员，另外，陈长蘅等经济学者也主张统制经济。但与陈长蘅等主张由国家作为统制主体不同，马寅初主张以工商社团作为统制主体，他认为国民政府“实力微弱”，难以满足成为统制主体的条件。“国民政府成立之后，虽力事改革，百废俱兴，而积重难返，所谓整顿，未能尽如所愿”，[42]要在中国推行统制经济，应以团体为核心，通过工商社团构建国家的统制主体，“故吾人今日所应建立之经济学说，应以团体的利益为前提，使团体之各部分，皆有其应负之责任，各部之间，更应有有机的联系，而后方能成整个之经济团体”。[43]
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在团体统制思想的基础上，马寅初力主将商会和工商同业公会都纳入统制体系中，以同业公会作为统制的基本单位，以对抗走私，发展生产，解决中国的经济困境。1934年，马寅初发表了《中国抵抗洋货倾销方策之我见》一文，系统地提出了利用同业公会的统制主张。[44]他认为，中国之内外情势使经济统制成为必然，但国家政权羸弱，缺少足够的干预力量来实行有效统制，而且国家直接干预对外贸易很可能造成外交纠纷，解决之道是依赖民间工商社团来代行经济统制，“以中央政府为背景，利用各省之商会及同业公会，使能统制各省之工商业”，这样既可抵抗倾销，又可回避政府直接出面干预而可能引发的外交纠纷。“如是中央政府如欲各省对洋货与仇货加以拒绝或限制，只须授意各地商会或一省商会联合会主席，即可实行矣。不必使用公文，致留政府指示之痕迹，对外表示商人之自动，与政府无干，外人亦无可责难。”
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马寅初设计的统制方案要求由同业公会直接代办外贸，并且需要有详尽的统计和计划，“凡有同业欲办洋货者，皆须由同业公会代办，各同业每月须买若干，能销若干，存货若干，皆须向公会报告，公会转报商会”。通过同业公会和商会网络的层层控制，商会可以掌握各行业的产销情况，从而能够有效应对洋货的影响，“视国货供给之多寡，以定酌办洋货之数量，如此国货有畅销之机会，而洋货不至泛滥市场矣。尤其仇货，欲完全拒绝，亦不难办到”。而且，同业公会除了控制洋货数量外，还可以在政府的指导下调整洋货的价格，这样一方面可以抵制洋货以发展民族产业，另一方面也可以适度引进洋货以改良国货生产，起到双向调节的作用。“假定国货生产品能逐渐改良，价格公道，对洋货加价，可以稍高，以限制洋货之销路。倘生产者安于所习，故步自封，或企业图垄断之时，则少加洋货之售价，使国货商受竞争之刺激，垄断局面不易造成。”
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马寅初对通过同业公会抵制洋货的效果寄予了很高期望，认为可以兼顾各方面的利益：洋货加价所得利益可供各省改良工商业，“吾意各省商会一定赞成，因有相当收入，何乐不为”；同业公会通过统制调剂同业间的商品供求，也与各商店、行号的经济利益直接相关，“当为各同业所欢迎”；政府则“无须准备大量之资本以经营之，外交上更可免去种种纠纷”，通过现有的工商社团实现统制，“在政府可不费吹灰之力，而抵制洋货之效，则较任何其他组织为强，政府大可利用也”。
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马寅初的统制构想对同业公会的管理和运行机制提出了较高要求，需要同业公会形成严密的商业网络体系，能够详细掌握国货生产、销售及进口贸易、走私等各方面情况，而政府需要通过立法紧密配合，“如同业公会会计制度之划一，购买洋货合同之检查，公会代办按户推销之办法，同业在公会中权利与义务之对待，皆须由政府分别拟订具体规章，实行之责皆由同业公会任之”。
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在工商团体统制构想的基础上，马寅初参考工商界的反馈意见，提出了对《工商同业公会法》的修正意见，并主导了该法的修正和分拆。
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《工商同业公会法》的修正首先要解决是否应强制同业者入会的问题，如果对工商业者是否加入同业公会任其自由，则同业公会的统制显然无法实现。在1929年《工商同业公会法》制定过程中，国民党中央政治会议曾认为，依据结社自由的法理，同业公会不能强制从业者入会，“商业的法人，虽合原则的条件，其愿组织同业公会与否完全属于自由，不能加以强迫”。[45]以此为原则，《工商同业公会法》第七条规定“同业之公司行号，均得为同业公会之会员”，此处“得”为“可以”之意，即同业公司行号有加入公会的权利，换言之，也可以放弃权利，一概任其自由。
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同业公会作为工商界的基层组织，要为政府办理捐税摊派、工商调查等各类事务，因此有不少工商业者不愿入会，以逃避负担，而入会自由使这种逃避有了充分依据，于是造成“加入公会者，既纳会费，又负公债及募捐等义务，并受公会章程之拘束。未入公会者，既无上述负担，又无章程拘束，有利固可同享，遇义务尽可规避”。[46]对此，上海市商会等社团在30年代初多次提出强制入会问题，呈请政府修订同业公会法，规定各业同业厂号均应加入同业公会，以使“组织基础统一巩固”。[47]
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