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此奏折为太常寺少卿唐遂祖基于民间诉讼爆炸式增长这一现实提出的有关放权于佐杂官的设想，在官方层面上出现了针对个别州县佐杂受民词讼的制度变通：“此奏已看出清代地方案件必非正印官一人所能署理，故奏请超越对佐贰的‘不信任感’而从地方具体形势出发给予佐贰独立而受约束的诉讼审理权。”[43]对于佐杂官而言，官俸微薄、养廉银有限且得不到保障，除供养家人生活之外还要面对清代官场上的种种陋习，经济上的劣势成为其滥受民词的原始动机，加之佐杂官又有相对独立的官署区划，这成为滋养司法腐败的天然土壤。在利益的驱使下，除合法地代理正印官进行审断和查验之外，“非正印官”滥受民词的“边缘司法”[44]似乎也成为清代基层社会的普遍现象。
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另一方面，清代州县佐杂官中有相当一部分被派往县以下的地方进行“分防”，以执行特定的公务。“分防”通常指将州县全境划分成若干个区域，分别由巡检、吏目、典史负责其治安，统辖区域内的乡约组织以及宗族势力，“这种情况，实际上是将佐杂官员变成州县之下的区域性行政官员，可以说是近代在州县之下划分行政区域、设置行政官员的先声”。[45]分防的佐杂官如州同、州判、县丞等各有其职责，主要任务在于从全县范围的一般行政转移到对特定地区的管辖。分防佐杂官的任务“与治安息息相关，从性质来判断是以对‘人’的管理为最主要目的……掌握不会移动的‘土地’，对土地税的确实征收为最大的目的州、县等行政领域，和对不断移动的‘人’的管理为重点的治安上的管辖区域，两者之间在‘空间’上出现分歧毋宁是理所当然的”。[46]
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佐杂官分防的具体职责有二：其一在于征收所管辖区域的赋税，由于一般分防佐杂官的分防驻地远离州县正印官之治所，“经征地丁银及细事应听各员就近办理”；[47]其二在于承担一定的司法职责，“佐杂分驻地方，遇有窃盗娟赌等犯，许其先行拘拿，随即解送印官审理”。[48]除此以外，设于州县以下的分防佐杂官还有一些地域性的责任或临时性的差遣，如稽查工事、赈灾等。佐杂官的“分防”一方面促进了皇权与宗族、乡绅社会的互动，使国家政权与基层社会传统固有权力体系可以在基层行政层面实现更好的对接；另一方面造成在州县“一人政府”之下形成新的相对独立的官署区划，由于佐杂官更直接和频繁地与百姓接触，处理百姓事务，州县官“不能不发佐贰代讯之势”也在清代的基层治理中蔚然成风。
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佐杂官分防在社会层面的直接结果是佐杂官与地方士绅间建立了纷繁复杂的默契和互相依赖的关系。[49]《佐杂须知》中有载：
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如见绅士，云：“弟初到贵处，民风土俗一概不知，乞不吝珠玉赐教为感。”若远来的或送礼，则问：“贵寓何处，理当请至弊斋才是，只恐亵慢。”即高声吩咐备饭，辞去，即刻答拜，则是生道之财也。绅士有事相见，则先着门上问明见面说起之事，正容静听，切勿插言。俟彼说毕，虽十分可从，不可十分应允，但云：“既蒙面谕，自当领教，然需斟酌报命，不敢十分枉法，恐日后翻案，则今爱彼，适日后害彼了。”所说之事，必不可从，即云：“某人此事，情罪显然，目今功令深严，日后败露，则彼此具有干碍，须三思为妙。”辞出之后，即当审结，恐迟则又寻人来说，允则干碍，不允则招怨矣。来说之事，我即应允，当面送礼，切勿接受，但云：“此事理当效劳，既蒙尊赐，讯毕然后敢领。”必候彼将物交明，原差缴进，然后审结，恐日后事发，亦不过原差受赃，己罪尚轻，且彼亦无凭据抉制我矣。
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又如：
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本地乡绅，有任京外者、有告假在籍者、有闲废家居者，其交际之间，宜待之以礼，用刺相觌，悉照旧规。其有切己事，或兄弟子侄，横罹意外，亦必周全体面。所以重衣冠而扶名教也。至于学校中有文章品行之士，特加优遇，贫寒不给者，或分廉俸资之膏火，非惟贤父母，政体应然，而贤者闻风知劝，益加自爱。不肖者返衷自愧，亦争事诗书。其于风教默化潜移正自不小。且从来草茅讴颂，本出肺肠。缝掖春秋，多凭口吻。一念怀嗔，可使展禽作跖。微疵偶染，顿令尺泽生波。为仕者曲意逢迎而避谤，固为绕指之羞，有心凌辱而示威，亦涉过刚之忌，惟礼所当存仪循分及。法难轻纵，责亦必加，庶乎可矣。《语》云：“事其大夫之贤者，友其士之仁者。”《诗》曰：“柔亦不茹，刚亦不吐。”其斯之谓欤。[50]
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分防辖属地区的地方士绅们的一举一动都关系到佐杂官的切身利益：既要防止他们越俎代庖从而妨碍政事，又要诚惶诚恐百般讨好以求不得罪交恶。地方官对乡绅总是以礼相待的政治逻辑出发点在于乡绅阶层在地方治理中所处的地位：州县之下的行政区划不单纯是“官”的统治，而是乡绅阶层与皇权底端的佐杂官行政序列并行治理的政治妥协，以致乡绅们有着比其他社会阶层更加优越的社会地位和集体认同感，侪类间甚至有相同的儒家礼教价值观、浓重的家族宗法色彩和相近的旨趣爱好，这一点无疑支撑着乡绅们的集体情感和共同行动去捍卫自己的阶层特权，使其得以永续。一般情况下，佐杂官职卑人微，且是异地任职，对其任职地区的政事和人事都知之甚少，此时亦需要寻求地方乡绅势力的协助。
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分防佐杂官的为官之道在于，和士绅间的共同利益决定其寻求士绅们的合作与支持是必不可少的，否则其政事之处理不可能顺利进行，有时甚至州县佐杂官的名声和升官之路也在很大程度上依赖于地方士绅：“州县佐杂官员对士绅特别优待，并维持与他们的友好关系，对于士绅而言，他们也要依仗州县官员来维持自己在本地区影响力和特权，图谋不法利益的士绅和贪赃枉法的州县官员常常为了相互的利益，一拍即合，紧密合作。”[51]地方官员无法控制士绅，而士绅却可能影响地方官，“尽管个别士绅和个别地方官常常会发生利益冲突，但这种冲突从未严重到足以引起权力结构和既定社会政治秩序发生变化的程度”。[52]
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所以，分防州县之下直接与士绅们打交道的佐杂官无不希望与士绅保持良好的利益关系，这在任何地方社群之中都是普遍存在的现象。士绅阶层不仅控制着基层社会的道德评价、风俗教化和乡规民约，更把控着民间和官方的司法调解以及词讼资源。[53]在佐杂官与掌握地方词讼的乡绅阶层相互依存的社会背景之下，佐杂官作为“非正印官”在其所辖区域内受民词讼也似乎是水到渠成，“结果是，他们持续固守着共同利益世袭罔替，使他们得以在中国历史的漫长岁月中维持着自己的特权和权力”。[54]
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四 结论与思考
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清人章学诚有云：“天下政事，始于州县，而达乎朝廷。”[55]州县衙门是国家对地方实施控制的最底层行政序列设置，这是学界对清代行政管理体制的基本认知。而从前文的论述中不难看出，州县之下的基层固有权力体系需要与更为渗透和贴合的行政人员相配适，皇权对于县级以下社会的控制权，除了交由保甲、里甲制等地方基层组织进行自治外，还赋予了位于州县衙门与乡村社会之间的分防佐杂官。尤其是这些佐杂官在所辖区域内有着相应的司法审断方面的权力，“非正印官不得受民词”的规定在此出现松动。当然这在维护地方的治安上发挥了不可替代的作用，“简而言之，万事胚胎并非仅始于州县衙门，而是始于县以下的基层行政官署。基于此，司法诉讼程序在官方层级，不是始于县衙，而是始于县丞所在地的分县署或巡检所在地的分司署之类的县级以下的行政官署”。[56]
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于是，清代州县行政管辖中出现了一个有趣的现象：法律明文规定一县政务由正印官统筹，不得假手于佐杂官，认为他们“外之县丞佐杂皆由捐纳，无非市井无赖之尤，非能益其佐辅也，智有不及，才有不周，独立即不可为治矣；况文书数尺，高可隐身，成案积例非皆谙悉”；[57]而在现实中，州县“正印官”向佐杂官批委司法案件，以及分防佐杂官私下承接案件已非个别现象，甚至可以认为，在州县政权的现实运作当中，佐杂官承担着数量巨大的司法承审案件。嘉庆《大清会典》虽明文禁止佐杂官私受词讼，但实际上这条禁令成为一纸空文，到光绪《大清会典》时，官方已然默认了佐杂官的代验之权。这一现象的存在，从政治上来看，究竟是清朝统治者屈服于现实而无奈选择的结果，还是其政治智慧在整顿行政和吏治上面的具体体现，有待商榷。但从中也不难看出，除非在源头上使统治权走向现代化，接受西方现代化的国家分权体系，否则佐杂官只要从正印官那里被委以些许的行政权，便会有相应的裁断纠纷、处理词讼之权的扩散，这一点单纯依靠禁令是禁止不了的。
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综上，佐杂官非法承担或者变相合法承担州县“正印官”之政务从而滥受民词的社会层面的原因在于：首先，微薄的官俸和卑贱的社会地位使其拥有了进行“边缘司法”的原始动力；其次，中央皇权在州县以下的行政序列被削弱，分防佐杂官与士绅阶层的权力互动和天然亲和亦产生了广阔的司法腐败土壤；除此之外，清代晚期州县一级民词诉讼的爆炸式增加客观上也为非正印官“滥受民词”提供了条件。
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佐杂官在官方明令禁止的情况之下受民词讼，这种基层司法权的松动虽然有其合理存在的社会现实条件，但是造成诸如司法腐败、法律的稳定性减损和司法权威性受到挑战等问题，清末的统治者和法学精英们在面对法律体制近代化进程的冲击时是如何去解决这些问题的，这对当代司法制度的发展依旧具有参照和借鉴意义，故仍然值得撰文再予探讨。
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（作者单位：南京大学法学院）
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[1] 王又槐：《办案要略·论详案》。
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[2] 嘉庆《大清会典》卷42。
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[3] 戴炎辉：《清代台湾之乡治》，台北，联经出版公司，1979，第623页。
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[4] 吴佩林：《万事胚胎于州县乎：〈南部档案〉所见清代县丞、巡检司法》，《法制与社会发展》2009年第4期。
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[5] 茆巍：《万事胚胎始于州县乎？——从命案之代验再论清代佐杂审理权限》，《法制与社会发展》2011年第4期。
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[6] 有关清代佐杂官研究综述，参见左平《清代州县佐贰杂职官员研究述论》，《西华师范大学学报》（哲学社会科学版）2012年第6期；王兆辉：《清代州县佐贰官研究综述》，《中国史研究动态》2014年第2期。
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[7] 光绪《大清会典》卷4。
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