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一、行政诉讼范围与内部行政行为
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按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员做出的，还是对一般相对人做出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉。这既是行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。当然，并不是所有行政机关的行为均可以受到法院的审查，有些行政行为涉及政府的政治决策或者行政政策，有些属于行政主体高度人性化判断的结论或具有很强的技术性，则不宜由法院进行判断，而应交由行政机关自行处理。这在很多国家的法律和判例中均有所体现。我国《行政诉讼法》第12条列举法院不予受理的争议时提出了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的概念，并规定对于此类行为提起诉讼的，法院不予受理。为什么此类行为不能被诉，单从法律规定的字面上是找不出任何理由的。为了对这一问题作出合理的解释，理论界提出了很多观点，其中最主要的一个观点就是它们是内部行政行为，所以不能被诉（注：罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第115页。）。其理由是：考虑到行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷，并且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。法院作为与国家行政机关具有同等法律地位的审判机关，不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉（注：参见姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第129页；柴发邦主编：《行政诉讼法教程》，中国人民公安大学出版社1990年版，第165页。）。
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内部行为并不是严格意义上的法律概念，而是一个学理概念。既然是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一。特别是内部行为与外部行为的划分标准更是见仁见智。导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松，很多表面看起来像内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之法院门外。我们认为，内部行为的提法本身并不准确，容易造成实践中的混乱，而传统理论上所谓内部行为不可诉的观点更有待商榷。其一，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。其二，有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。其三，虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。其四，内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。其五，大多数情况下，行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。其六，即使按照国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策性很强的问题，它与法院不能代替的纯行政事务也不同，它是典型的法律行为，而且已影响了相对人的人身权、财产权，所以法院应当受理。
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从国外情况看，很多国家并不区分内部行为和外部行为，也不以此确定法院审查的范围。行政机关对于公务员作出的奖惩和任免决定，与行政机关作出的其他决定一样，均须接受普通法院或者行政法院审查。在法国，甚至议会内部管理行为、法院内部行政处分行为，如不涉及权力、政治因素，也可由行政法院审查。例如有关“法院的设立、合并、废除、停止，法官的任命、晋升、纪律处分等”行为，均属于行政审判范围（注：王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1990年版，第34页。）。至于法院不宜受理的争议案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。多数国家根据行政行为是否涉及政治政策或者高度人性化判断及政策性等标准，将行政主体的行为划分为两类：一类是可以由法院审查的行为。包括所有影响相对人合法权益的行政行为，即使技术性很强的专业问题，也有可能被纳入行政诉讼的范围。如学校组织的考试或者颁发毕业证学位证等行为中的程序瑕疵、事实误认等问题，法院按照一般有效评价原则处理，即看是否考虑了不相关因素或违反了平等原则。另一类是不可代替的行为。法院在审判时对不可代替的行为将免予审查，换言之，由于此类行为多数属于行政自由裁量行为，法院即使予以审查也缺乏可以适用的法律，所以，一般均排除司法审查，不属于行政诉讼的范围。具体包括：（1）预测性决定，如环保局对环境的预测。（2）计划性决定。若未付诸实施，可以审查程序，但不可以审查事实。（3）政策性政治决定，如涉及国防、外交的决定。（4）高度人性化判断的事项，如考试成绩的评定等。
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在我国，《行政诉讼法》规定的不可诉行为中有相当一部分所谓的“内部行为”实际上并不属于法院不可代作的行为，应当受到法院的审查。如行政机关对工作人员的奖惩任免决定理应由法院审查。此外，诸如学校等事业单位对教师和学生实施的大多数行为也应当属于行政诉讼范围之内。例如，学校对学生可以实施很多行为，包括颁发或者不颁发毕业证，给予行政处分，评定学生成绩，设置学位课程等等。如果学生对于学校的行为提起诉讼，法院是否受理，则要看该行为是否属公权行为，是否对相对人的合法权益产生了影响，是否属于高度人性化的判断行为。很明显，学校颁发或者不颁发毕业证和学位证的行为是受法律严格规范的公权力行为，对于相对人的合法权益已经产生影响，当然可以被诉。而像考试阅卷、课程安排、作息时间等行为因为涉及高度人性化判断和学校自治问题，法院则不宜审查。
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当然，法院审查所谓的“内部行为”，并不意味着法院将要代行行政机关或者事业单位内部的管理权利。因为法院审查的重点通常是程序，而不是实体。例如，对于学生是否有资格取得毕业证或者学位证的实体条件问题，法院不宜审查。法院审查的重心是学校拒绝颁发毕业证和学位证的事实和法律依据，以及作出不予发放决定的程序是否合法。例如，学位委员会在作出决定时是否遵守了公平合法的原则。如果校学位委员会共有21人组成，但只有一人是原告相关专业的专家，那么，在这种情况下，校学位委员会能否在没有充足证据的前提下推翻系学位委员会以及答辩委员会的结论？在裁决学术争议时，是否能够遵守“尊重第一裁判权”的原则，按照该项原则，当学校行使“第二裁判权”时，如无十分充分的理由和证据，则不能推翻第一裁判认定的事实。此外学位委员会的构成是否合法，表决程序是否公平也是法院审查的重点。
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法院对传统上所谓“内部行政行为”的审查具有重要的意义。首先，法院介入所谓的内部纠纷是必要的。因为长久以来我们将内部行为定位于行政机关对工作人员，事业单位对所属人员实施的行为。由于法律对于行政机关与工作人员的关系，事业单位与其成员之间的关系很少规定，双方发生纠纷后如何救济更缺乏明确的法律规定。于是，很多类似的争议发生后，当事人只能在学校或行政系统不断申诉，始终进不了法院的大门，久而久之，形成了对此类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。特别是近年来，发生于机关与公务员、学校与学生、学校与教师之间的纠纷也逐年增多，如何迅速有效地解决此类争议成为摆在我们面前的重要任务。如果允许公务员、学生等相对人对传统上所谓的内部行为提起诉讼，开启司法救济的大门，必将填补这一领域权利救济的真空，完善我国的行政救济制度。虽然我们不能指望法院代行学术或学位委员会的职责，也不能指望法院颁发毕业证和学位证，但我们应当允许法院根据事实和法律去判断学校某些重大行为的合法性，应当允许法院在权利人受到侵害时为他敞开救济大门。存在这样一条司法救济途径，无论是否真的比学校或主管部门更公正，我们都会感到安全。其次，司法介入并不会影响行政权的完整性。拿大学被诉案件来说，法院的介入并不会影响大学自治或学术自由，更不会出现由司法机关进行学术评价的问题，因为司法的介入是有限的。考虑到学校的许多活动，诸如试卷批改、品行评价均为高度人性化的活动，司法机关不可能代行，因此，我们不能要求法院介入学校管理的所有领域。最后，我们还应认识，司法救济是最终的救济，最后的保障（注：有关公务法人行为的司法救济，请参阅马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》2000年第4期。）。发生争议后，当事人应当尽可能穷尽行政系统内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这既是对大学或行政部门的尊重，也是降低成本、提高效率的方式之一。为此，必须尽快建立行政机关和事业单位的内部监督与救济渠道，健全内部救济程序，争取使绝大多数纠纷消化在行政系统内部。
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典型案例3
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黄渊虎诉武汉大学案
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（注：载《北京青年报》2001年3月20日。）
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（新闻报道）近日，一场引人注目的行政诉讼案在武汉市武昌区人民法院开庭审理。对簿公堂的一方是原告学生黄渊虎；另一方是被告武汉大学。武大委托的特别授权代理人与黄渊虎及其律师参加了庭审。据悉，在武大校史上，学生将母校送上被告席这还是第一次。去年12月28日，正在武汉大学就读“博士生”的黄渊虎将两纸诉状递到武昌区人民法院。一张要求法院让被告发给原告录取通知书，让原告补办注册手续，取得博士学籍；并让被告落实原告的户口和粮油关系。另一张则是要求法院让被告赔偿其物质及精神损失费共计贰拾余万元。
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问题：学籍和粮户关系证明等是否属于人身权、财产权的范围？法院受理此案的依据是什么？
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［分析］如前所述，《行政诉讼法》关于受案范围的规定将法院受理的案件仅限于行政机关侵犯人身权和财产权的案件。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项有关许可证案件的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围，给人以立法上存在矛盾的感觉，也导致法院在受理案件时摇摆不定的态度。对于超出人身权、财产权范围的案件，有些情况下，法院拒绝受理，有些情况下，法院又予以受理。此外，就哪些权利属于人身权和财产权范围，行政机关的不作为行为侵犯的究竟是人身权、财产权还是其他权利，程序性权利的属性等问题也存在诸多争议。正如本案原告主张的让被告发给原告录取通知书，为原告补办注册手续，取得博士学籍，并落实原告的户口和粮油关系等诉讼请求，是否属于人身权或者财产权的范围等问题值得认真研究。人身权和财产权是宪法和民法确认的权利，其范围是有限的。所谓人身权就是人的生命权、健康权、人格权、名誉权和荣誉权以及与人的身份有关的亲权等各种权利。财产权是指具有财产内容的物权、债权、相邻权等权利。那么，本案被告拒绝给原告发放录取通知书、拒绝注册、拒绝落实粮户关系证明等行为侵犯的究竟是原告的人身权还是财产权呢？初看起来，前两项权利属于受教育权的范围，后一项权利属于与财产有关的人身权范围。很显然，受教育权不是人身权和财产权，它是一项单独的权利，那么，受教育权遭到侵犯能否依照行政诉讼法提起诉讼呢？如果我们根据《行政诉讼法》有关受案范围的概括性规定，即侵犯相对人“人身权、财产权的具体行政行为”的字面解释，很难找到相应的依据。但是，《行政诉讼法》第11条第1款第4项规定，“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，原告提起诉讼的，法院应当受理。按照该项规定，有关“申请许可证和执照”的条款并没有把法院的受案范围限于人身权和财产权范围，如果录取通知书和注册登记学籍等行为属于许可证和执照的范围，那么，法院就应当受理此案。也就是说，我们完全可以依据不同的条款得出不同的结论，这就是《行政诉讼法》关于受案范围规定的不足之处。
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典型案例4
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刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证学位证行政诉讼案
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（注：参见湛中乐主编：《高等教育与行政诉讼》，北京大学出版社2003年版，第499—521页。）
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（一审行政判决书节选）原告刘燕文系北京大学92级无线电电子学系电子、离子与真空物理专业博士研究生。1994年4月27日，原告通过北京大学安排的笔试考试，于5月10日通过了博士研究生综合考试，成绩为良。1995年12月22日，刘燕文提出论文答辩申请。经学校安排有关专家评议，同意答辩，1996年的评议汇总意见为“达到博士论文水平，可以进行论文答辩。”1996年1月10日，刘燕文所在系论文答辩委员会以全票7票通过其博士论文。1月19日，该系学位评定委员会全体13人中，12人赞成授予学位，1人反对。表决结果为：建议授予博士学位。1月24日，北京大学学位评定委员会召开第41次会议，应到委员21人，实到16人，同意授予刘燕文博士学位者6人，不同意者7人，3人弃权，该次会议将弃权票计入反对票，表决结果为：校学位评定委员会不同意授予刘燕文博士学位。（原告曾要求学校说明理由，但一直未予答复。原告曾于1997年提起诉讼，未被受理。）
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原告于1999年11月19日向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。法院审理后认为，根据我国法律规定，高等学校有权对受教育者进行学籍管理，享有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的权力。高等学校虽然不是法律意义上的行政机关，但是，其对受教育者颁发学业证书与学位证书等权力是国家法律所授予的，教育者在教育活动中的管理行为，是单方面做出的，无须受教育者的同意。根据《中华人民共和国教育法》第28条、第29条的规定，教育者享有合法权益，并依法接受监督。北京大学作为国家批准成立的高等院校，在法律、法规授权的情况下，享有代表国家对受教育者颁发相应的学位证书的权力。北京大学根据《中华人民共和国学位条例》第9条的规定，设立北京大学学位评定委员会，北京大学学位评定委员会根据《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定，依法行使对论文答辩委员会报请授予博士学位的决议作出是否批准的决定权，这一权力专由该学位评定委员会享有，故该学位评定委员会是法律授权的组织，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项规定，具有行政诉讼的被告主体资格。北京大学依据《中华人民共和国学位条例》第11条的规定，只有在校学位委员会作出授予博士学位决定后，才能发给学位获得者相应的决定，这直接影响到刘燕文能否获得北京大学的博士学位证书，故北京大学学位评定委员会应当确定为本案的适格被告。
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被告作出不批准决定后，刘燕文曾向其反映不同意见，被告提出让刘燕文等候答复，但直到刘燕文向本院起诉时止，被告一直未向刘燕文做出明确的答复，故原告刘燕文的起诉未超出法定的诉讼时效。根据《中华人民共和国教育法》第22条的规定，国家实行学位制度，学位授予单位依法对达到一定学术水平或专业技术水平的人员授予相应的学位。学位证书是国家授权的教育机构授予个人的一种终身的学术称号，表明学位获得者所达到的学术或专业学历水平。博士学位由国务院授权的高等学校或科研机构授予。博士学位获得者必须通过博士学位课程考试和博士论文答辩，表明其在本门学科上掌握坚实、宽广的理论基础和系统深入的专门知识，具有独立从事科学研究工作的能力，在科学或专业上做出创造性成果。学位授予单位应当按照《中华人民共和国学位条例》第9条的规定，设立学位评定委员会并组织有关学科的学位论文答辩委员会，按照学位的学科门类，设立学位分委员会，学位分委员会协助学位评定委员会工作。博士论文答辩委员会负责审查硕士、博士学位论文，组织论文答辩，就是否授予硕士、博士学位作出决议。
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原告刘燕文于1992年9月取得北京大学攻读博士学位研究生学籍，其按照北京大学制订的培养方案和要求，学习了规定的课程，完成了学校制订的教学计划，考试合格后，进入论文答辩阶段，其论文经过评阅和同行评议，被认为达到博士论文水平，同意进行答辩。之后，刘燕文通过了论文答辩和系学位分委员会的审查，系学位分委员会在做出表决“建议授予博士学位”后提交校学位委员会讨论。按照《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定，校学位委员会应当按照对学位论文答辩委员会报请以不记名投票方式，由全体成员过半数通过。北京大学第四届学位评定委员会共有委员21人，1996年1月24日召开的第41次学位评定委员会会议，到会人数为16人，对刘燕文博士学位的表决结果是：7票反对，6票赞成，3票弃权，并以此作出了不批准学位论文答辩委员会报请授予刘燕文博士学位的决议的决定，该决定未经校学位委员会全体成员过半数通过，违反了《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定的法定程序，本院不予支持。因校学位委员会作出不予授予学位的决定，涉及学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者，听取学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见；在作出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤销。北京大学学位评定委员会应当对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定。
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［判决书如下］一、撤销被告北京大学学位评定委员会1996年1月24日作出的不授予原告刘燕文博士学位的决定；
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二、责令被告北京大学学位评定委员会于判决生效后3个月内，对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定。
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问题：1.学校发放毕业证、学位证的行为是否可诉？为什么？
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2.法院对于此类案件的审查是否应当是全面审查？
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3.刘燕文诉北京大学、田永诉北京科技大学两起案件的意义何在？
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