1702718220 那么，究竟如何解决这一问题呢？我们认为，在现行法律和司法解释修改之前，暂时可以从诉权入手，即从理论上区分起诉权和胜诉权，从保护当事人诉权角度出发，尽可能将所有违法行为纳入行政诉讼的范围。只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院就应该受理当事人对公安机关所有行为提起的行政诉讼。因为一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”我国《行政诉讼法》也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。具体到公安机关的行为，公民在起诉阶段可能分辨不清究竟是行政行为还是刑事侦查行为，以及是否具有行政可诉性。这时，人民法院应该先行受理，至于被告是否合格、是否是行政案件，待法院审理后才能确定。只有法院经过诉讼程序审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是刑事侦查行为。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味着可以随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以限制、剥夺，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。

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1702718222 在此类案件的审查中，法院首先应当审查被诉行为的程序。公安机关如果要证明自己的行为属于刑事侦查行为，应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如刑事立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权，依法采取的刑事侦查手段、措施等。如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。其次法院还应当鉴别被告所适用的法律法规。通常公安行政行为的依据是有关行政管理法律、法规，如《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国道路交通管理条例》、《中华人民共和国公民出入境管理法》等等。而刑事侦查行为的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法律和司法解释。最后，法院还应该审查被诉行为的事实依据，确定其是否属于可诉的行政行为。

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1702718224 典型案例6

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1702718226 任书良诉海南省琼山县公安局赔偿案

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1702718228 （注：参见张国：《司法赔偿咋就这么难》，载《法制日报》2001年3月30日。）

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1702718230 （新闻报道）在大连办教育的任书良，2000年3月向海南省海南中级人民法院提起行政赔偿诉讼，状告琼山市公安局滥用职权，以刑事侦查为名插手经济纠纷，要求被告撤销对其两年前所作的“拘留”、“监视居住”、“取保候审”决定，返还收缴的所谓赃款435万元及扣押的物品，并赔偿因非法限制人身自由所造成的损失100万元人民币。

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1702718232 在当年的海南房地产开发热潮中，任书良也在海南注册成立一家开发公司，申报了500亩土地成片开发项目，并得到有关部门的批准。1993年4月，琼山县国土局同任书良签订土地使用权出让合同，约定出让300亩土地给任书良。紧接着，任书良又与海南一家工商公司签订这块土地的使用权转让协议，约定将这300亩土地转让给该公司，没办完的手续由该公司继续办理。之后双方对协议进行了实际履行，工商公司付给任书良500万元，付给国土局480万元。两年半之后，工商公司到大连市中级人民法院提起民事诉讼，要求索回这500万元，法院予以受理。但后来工商公司又以诈骗为由向公安机关报案，办案单位琼山市公安局在明知此案正由法院审理的情况下，于1997年9月10日将任书良强行从大连带到海南予以刑事拘留，并扣押其美元、身份证、信用卡等物品。40天后，琼山市公安局称证据不足，发给任释放通知书，但同日又将其转移到一家招待所内“监视居住”。1998年1月，琼山市公安局对任书良实行逮捕。后他的家属交了所谓的赃款435万元，琼山市公安局便以他患有高血压、心律不齐等疾病及业务需要为由对其取保候审至今。

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1702718234 一起“诈骗”数额为500万元的大案就这样不明不白地挂了起来。在任书良提起行政赔偿诉讼之前的两年多时间里，他多次向有关部门控诉琼山市公安局的行为，要求琼山市公安局解除所谓的取保候审措施，并对其进行赔偿，但均石沉大海，毫无结果。

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1702718236 海南中级人民法院审理此案后认为，琼山市公安局对任书良采取的一系列强制措施应属于刑事侦查行为，原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，遂裁定驳回任书良的起诉。任书良不服裁定提起上诉，海南省高级人民法院于去年10月维持了原裁定，并认为任书良应通过其他途径请求救济。那么，琼山市公安局的行为真的不属于行政诉讼的受案范围吗？任书良怎样才能得到司法救济？琼山市公安局及上级机关均不认为自己办错了案，人民法院受理他的案子却又裁定不该受理，任书良欲哭无泪。

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1702718238 问题：公安机关追缴财产的行为是否可诉？

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1702718240 ［分析］本案最主要的问题是公安机关实施追缴行为的性质。即该行为是不可诉的刑事侦查行为还是可诉的行政行为。按照我国法律规定，公安机关有双重身份，一方面，公安机关依照治安管理处罚法以及公安行政管理法律、法规和规章行使行政管理职权。另一方面，公安机关依照刑事诉讼法行使刑事案件的侦查权。而无论是行使行政管理职权还是刑事侦查职权，其内容在很大程度上是重合在一起的。也就是说，两种“不同性质”的权力对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成的结果往往是一样的。例如，公安机关既可以根据行政管理职权扣押相对人的财产，也可以根据刑事侦查的需要扣押与犯罪有关的财产。按照最高人民法院的司法解释的规定，公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的刑事侦查行为或采取的强制措施，法院不能作为行政诉讼案件受理。也就是说，对于公安机关扣押财产的行为，相对人能否起诉，关键就要看该行为是否属于刑事诉讼法明确授权的行为。这一解释对于遏制公安机关超越刑事诉讼法授权、滥施强制措施具有一定作用，但是，对于公安机关假借刑事诉讼法之名随意扣押财产的行为却显得无能为力。从目前刑事诉讼程序的规定来看，在刑事侦查阶段，公安机关享有完整的立案、刑事拘留、取保候审、监视居住、物证扣押、搜查等权力，不受任何实质性的控制，即使公安机关最初以行政上的理由对相对人采取了上述强制措施，仍然可以在此后的抗辩中将其更改为刑事程序的相应种类，因为从立案到采取强制措施都由公安机关一家说了算，相对人和其他机关无法参与其中，更难以发挥任何有效的制约作用。于是，在很多情况下，一个明显违法的行政行为摇身一变就成了由刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，从而很容易就达到了规避行政诉讼的目的。鉴于公安机关对相对人享有从人身到财产的广泛的限制权力，同时又存在上述法律障碍，所以，公安机关违法行为的可诉性问题，始终是困扰行政诉讼实务界的难题之一。尽管理论界就此提出了很多建议和设想，但只是对已经发生的案件的经验总结，不具有普遍性，难以从根本上解决公安机关违法行为的可诉性问题。

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1702718242 就本案而言，公安机关现对原告先采取了所谓“刑事拘留”的刑事强制措施，然后逼迫原告缴纳所谓赃款，在此过程中又将拘留改为“监视居住”，当原告缴纳了435万元所谓的“赃款”后，公安机关又将已经逮捕的原告释放，为了防止原告再行打扰，给原告留了一个“取保候审”的强制措施。从公安机关的一系列行为看，明眼人不难发现，公安机关之所以对原告采取各种强制措施，目的就是替民事纠纷的一方当事人追讨债务。对于这样一个非常明显的公安机关的违法行为，要提起行政诉讼却并不容易，其原因就是公安机关的双重职能和司法解释的障碍。如前所述，如果我们仅就公安机关行为的表现形式判断其行为的性质是非常困难的，公安机关很容易利用司法解释的规定，将其所有被诉行为称之为有刑事诉讼法明确授权的行为，从而躲避行政诉讼。如果我们从公安机关的行为目的来判断，则会在很大程度上取决于法院的裁量权。也就是说，如果法院认为公安机关的行为是行政行为，那么就可能受理此案，如果法院不这样认为，那么相对人就很难取得司法救济。从本案的情况看，我们首先应当判断，公安机关采取强制措施的目的是什么？如果是为了追究犯罪，哪怕最后被追究的犯罪嫌疑人没有被定罪，也可以认定公安机关的这种行为是刑事侦查行为。但是，如果公安机关的行为目的是介入民事纠纷替一方当事人讨债，那么，其性质就完全不一样。在本案中，公安机关的目的显然不是追究真正的犯罪，而是假借刑事诉讼之名，实际上实施了插手经济纠纷、滥用职权的行政行为，对此，法院应当作为行政诉讼案件受理。但遗憾的是，由于法院享有公安机关行为性质的单方面认定权，即使作出错误的认定，也很难纠正，因为刑事诉讼立法本身就赋予了公安机关很大的不受实质制约的权力，同时又没有赋予相对人对此类人身财产强制措施的救济权，加之行政诉讼法和司法解释均没有将此类强制措施全部纳入行政诉讼的范围，所以，才会出现诸如本案一样的权利救济真空。

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1702718244 针对我国公安机关职能的特殊性，能否将所有的公安机关的行为，不论是行政行为还是刑事侦查行为均纳入行政诉讼的范围呢？我们认为，对于任何机关实施的剥夺和限制人身权和财产权的重大权益的行为，均应加以有效的监督和救济。对于公安机关而言，其职能的特殊性在短期内无法改变，这种一身兼二职的体制也许要长期保留下去。为了实施对公安机关的有效监督，向公安机关的行为相对人提供有效救济，可以考虑采取两种途径解决我们现在的两难问题。一是扩大行政诉讼的救济范围，允许相对人对所有公安机关的行为提起行政诉讼，法院根据不同标准对公安机关的行为加以审查并作出判断。为了避免此种方案可能对公安机关实施的合法的刑事侦查行为造成的干扰，可以考虑简化此类行政诉讼的程序，允许公安机关向法院申请采取各类保全措施以保证刑事侦查行为的顺利进行。另一方案是行政诉讼的范围仍限于公安机关的行政行为，对于公安机关采取的刑事强制措施加以彻底改造，即从刑事诉讼程序的重新设置入手，合理配置刑事侦查权，分散公安机关的完整侦查权，使得所有限制和剥夺公民人身权和财产权的侦查行为置于法院的监督之下，公安机关对相对人采取任何强制措施之前，必须向有关法院申请令状，如拘捕令、搜查令、扣押令等，未经法院许可和批准，公安机关不得采取取保候审和监视居住等强制措施。虽然这一方案排除了法院通过行政诉讼方式对公安机关刑事侦查行为予以监督的可能，但通过获得法院令状的方式同样可以达到监督和救济的目的。

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1702718246 三、抽象行政行为的可诉性

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1702718248 在我国，抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755页；方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第88—90页。）。按照我国现行《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，其原因是由于按照现行体制，目前我们已经存在一系列对抽象行政行为的监督和救济制度，不必通过法院诉讼的方式解决抽象行政行为的问题。

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1702718250 现行体制下对抽象行政行为的监督途径有三种：（1）人大和上级行政机关的监督。从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。（2）备案审查、法规清理和间接的诉讼监督。从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以间接解决一部分抽象行政行为存在的问题。（3）行政复议中对抽象行政行为的审查。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”

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1702718252 综上，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能直接提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。尽管《行政复议法》在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，所以，通过行政复议对抽象行政行为的监督事实上是非常有限的。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。所以，理论界提出应当将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。概括起来理由有以下几方面：（1）抽象行政行为本身性质的需要。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。（2）改变抽象行政行为违法现状的需要。由于现行的行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入诉讼范围。（3）依法行政原则的要求。行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。法律优先从狭义上说，指法律在效力上高于任何其他法律规范；从广义上说，是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。这是因为法律规范在效力上是有位阶层次的，而法律优先可以保障法制的统一。我国的行政机关权力十分广泛，行政机关对公民的管理从其出生前至其死亡后，在胎儿时期即有计划生育管理，死亡后还有火葬管理，无处不在。可见，行政机关的权力对行政相对人的影响是相当大的，如果对行政机关这么大的权力不加以约束，极易造成对行政相对人权利的侵犯。而法律优先要求行政机关在制定行政规范时就应遵守法律规定，在法律规定的范围内进行。现在很多行政机关违法乱纪的问题即出在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到谋私利、部门利益之违法目的。行政机关侵犯行政相对人权益通常所使用的手段就是制定规范性文件。这些违法行为具有隐蔽性，行政相对人认为政府发布的文件肯定是有依据的，政府是不会做错事的，行政相对人相信政府的领导，一旦出现这种违法行为，行政相对人也不会指责政府。另外，抽象行政行为违法所造成的损害并不是单个相对人的损失，而是整个管辖范围内的行政相对人的损失。这不同于具体行政行为违法所造成的损害，后者只对单个行政相对人造成侵害。所以，行政机关在进行抽象行政行为的制定过程中必须做到依法行政，符合法律优先的要求。（4）司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

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1702718254 将抽象行政行为纳入行政诉讼范围的可行性。第一，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验。《行政复议法》实施以来，已经在审查抽象行政行为方面积累了一定的经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。第三，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查在法院没有其他充分救济的行政机关的最终行为。第551条第13项规定，这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济，以及相应的拒绝和不作为等各种行为的一部分和全部。所以，在美国，规章是法院有权审查的一种行政行为之一。至于何时对规章进行审查，由于美国司法审查中有成熟原则，所以在1967年Abbott Laboratories v.Gardner一案后，最高法院确立了对尚未开始实施的规章进行审查的两项标准，即该规章是适于审查的；如果法院不予审查，将给申请审查的相对人造成不利结果。例如，行政机关发布一个规章，要求所有药品生产厂家都必须在其产品包装上标明药品的全称，而在此之前法律并没有作如此要求，如果药品生产厂家认为该规章违法，就有权向法院提出司法审查的要求。因为尽管该规章尚未具体适用于该厂家，但厂家如果不遵守该规章，就会受到处罚，而要按照规章的要求制造药品，就会遭受一定的财产损失。所以，这种规章符合最高法院确定的两项标准，是法院可以审查的规章，尽管它尚未具体适用于原告。

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1702718256 将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，首先要解决可以被诉的抽象行政行为的范围问题。从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。此处抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。其次要解决起诉的条件。原告必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在确定起诉条件时，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局发布文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌末尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。此外，相对人提起诉讼，必须以合法权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能提起诉讼，则应参照现行诉讼法与复议制度的规定而定。现行行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民、法人或其他组织人身权、财产权受到侵害，至于公民的其他权利，如政治权利，言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法、特别法的具体规定。而行政复议法规定，行政机关侵犯相对人的包括受教育权在内的所有合法权益的，相对人均可以提出行政复议申请。所以，对抽象行政行为提起诉讼，也应以公民、法人或其他组织的合法权益受到侵犯为前提条件。抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力，但会在将来某一时间可能发生效力。因此，提起诉讼的条件应不同于对具体行政行为提起诉讼的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。例如，市政府发布一项交纳城市增容费的规定，要求凡于文件发布之日起落户该市的个人均需向市政府交纳一定数额的增容费。该文件发布后，虽然对可能落户北京的人产生效力，但不一定立即对相对人的权利产生实际的影响。所以，在相对人申请复议时，不能以其人身权、财产权已经受到实际影响为前提条件，而应当允许所有可能受到不利影响的人申请复议。由于抽象行政行为可以分为不同的层次，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到公正客观的审查，为此，有必要提高审查抽象行政行为的法院管辖级别。

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1702718258 可以设想，法院对抽象行政行为的审查，通常有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。后一种结果涉及较多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。笔者认为，抽象行政行为被法院撤销后，不产生溯及既往的效力。据此作出的具体行政行为的效力也以不变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更，加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。即使抽象行政行为被撤销，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为提起诉讼的目的是维护自己的合法权益，所以如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在提起诉讼的有效期限内，以抽象行政行为被撤销为由提起行政诉讼，通过具体行政行为的诉讼制度解决问题。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自作出具体行政行为之日起算。至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权提起诉讼，也无权获得赔偿。当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤销的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人。他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期内提出该要求，如果在有效索赔期未提出的，视同放弃了赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制的不统一，也不意味着法律适用的不统一。它恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即“国家被动提供救济”的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始，凡未提出赔偿请求或放弃请求的，国家不可能也不必主动给予赔偿。

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1702718260 典型案例7

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1702718262 私家车起诉政府“通告”

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1702718264 （注：载《中国青年报》2000年11月16日。）

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1702718266 （新闻报道）一名私家车主以自身权益被侵犯为由，15日将北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局3家单位同时推上被告席。此案因原告、被告双方身份特殊且诉讼内容牵涉广大有车族权益问题，备受各界关注。数百名群众闻讯赶至北京市海淀区人民法院旁听。原告刘工超于1998年2月购买了一辆车号为京E15902的化油器捷达轿车，并于1998年12月自费安装了1200多元的韩国生产的马哥马-3000尾气净化器，尾气排放明显低于DB11/044-1999《汽油车双怠速污染物排放标准》（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。

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1702718268 1999年7月7日，北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下简称“513号通告”），规定：1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘由此认定，3家单位此举是滥用职权、限定他人购买指定商品的政府垄断行为。自1999年8月起，刘多次就上述通告相关规定的合法性，向市环保局尾气办提出质疑，并联系参加年检事宜。市环保局尾气办答复：不安装电控补气和三元净化器就不能年检。刘随后向国家环保总局申请行政复议。今年2月28日，国家环保总局做出复议决定：1.3家单位指定的汽车尾气限期治理复检点对刘工超已采取治理措施的捷达化油器车予以复检；2.根据“513号通告”第1条规定，经确认的各机动车检测场在对1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康等规定车型进行尾气排放检测时，一律执行“双怠速标准”；3.北京市环保局关于汽车尾气治理的有关规定与《北京市人民政府发布本市第二阶段控制大气污染措施的通告》（以下简称“8号通告”）的基本精神并无抵触，也未指定或者排除特定的尾气治理产品，不予支持刘工超提出的撤销北京市环保局“指定产品的有关规定”的复议要求。

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