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1702718234 一起“诈骗”数额为500万元的大案就这样不明不白地挂了起来。在任书良提起行政赔偿诉讼之前的两年多时间里，他多次向有关部门控诉琼山市公安局的行为，要求琼山市公安局解除所谓的取保候审措施，并对其进行赔偿，但均石沉大海，毫无结果。

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1702718236 海南中级人民法院审理此案后认为，琼山市公安局对任书良采取的一系列强制措施应属于刑事侦查行为，原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，遂裁定驳回任书良的起诉。任书良不服裁定提起上诉，海南省高级人民法院于去年10月维持了原裁定，并认为任书良应通过其他途径请求救济。那么，琼山市公安局的行为真的不属于行政诉讼的受案范围吗？任书良怎样才能得到司法救济？琼山市公安局及上级机关均不认为自己办错了案，人民法院受理他的案子却又裁定不该受理，任书良欲哭无泪。

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1702718238 问题：公安机关追缴财产的行为是否可诉？

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1702718240 ［分析］本案最主要的问题是公安机关实施追缴行为的性质。即该行为是不可诉的刑事侦查行为还是可诉的行政行为。按照我国法律规定，公安机关有双重身份，一方面，公安机关依照治安管理处罚法以及公安行政管理法律、法规和规章行使行政管理职权。另一方面，公安机关依照刑事诉讼法行使刑事案件的侦查权。而无论是行使行政管理职权还是刑事侦查职权，其内容在很大程度上是重合在一起的。也就是说，两种“不同性质”的权力对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成的结果往往是一样的。例如，公安机关既可以根据行政管理职权扣押相对人的财产，也可以根据刑事侦查的需要扣押与犯罪有关的财产。按照最高人民法院的司法解释的规定，公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的刑事侦查行为或采取的强制措施，法院不能作为行政诉讼案件受理。也就是说，对于公安机关扣押财产的行为，相对人能否起诉，关键就要看该行为是否属于刑事诉讼法明确授权的行为。这一解释对于遏制公安机关超越刑事诉讼法授权、滥施强制措施具有一定作用，但是，对于公安机关假借刑事诉讼法之名随意扣押财产的行为却显得无能为力。从目前刑事诉讼程序的规定来看，在刑事侦查阶段，公安机关享有完整的立案、刑事拘留、取保候审、监视居住、物证扣押、搜查等权力，不受任何实质性的控制，即使公安机关最初以行政上的理由对相对人采取了上述强制措施，仍然可以在此后的抗辩中将其更改为刑事程序的相应种类，因为从立案到采取强制措施都由公安机关一家说了算，相对人和其他机关无法参与其中，更难以发挥任何有效的制约作用。于是，在很多情况下，一个明显违法的行政行为摇身一变就成了由刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，从而很容易就达到了规避行政诉讼的目的。鉴于公安机关对相对人享有从人身到财产的广泛的限制权力，同时又存在上述法律障碍，所以，公安机关违法行为的可诉性问题，始终是困扰行政诉讼实务界的难题之一。尽管理论界就此提出了很多建议和设想，但只是对已经发生的案件的经验总结，不具有普遍性，难以从根本上解决公安机关违法行为的可诉性问题。

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1702718242 就本案而言，公安机关现对原告先采取了所谓“刑事拘留”的刑事强制措施，然后逼迫原告缴纳所谓赃款，在此过程中又将拘留改为“监视居住”，当原告缴纳了435万元所谓的“赃款”后，公安机关又将已经逮捕的原告释放，为了防止原告再行打扰，给原告留了一个“取保候审”的强制措施。从公安机关的一系列行为看，明眼人不难发现，公安机关之所以对原告采取各种强制措施，目的就是替民事纠纷的一方当事人追讨债务。对于这样一个非常明显的公安机关的违法行为，要提起行政诉讼却并不容易，其原因就是公安机关的双重职能和司法解释的障碍。如前所述，如果我们仅就公安机关行为的表现形式判断其行为的性质是非常困难的，公安机关很容易利用司法解释的规定，将其所有被诉行为称之为有刑事诉讼法明确授权的行为，从而躲避行政诉讼。如果我们从公安机关的行为目的来判断，则会在很大程度上取决于法院的裁量权。也就是说，如果法院认为公安机关的行为是行政行为，那么就可能受理此案，如果法院不这样认为，那么相对人就很难取得司法救济。从本案的情况看，我们首先应当判断，公安机关采取强制措施的目的是什么？如果是为了追究犯罪，哪怕最后被追究的犯罪嫌疑人没有被定罪，也可以认定公安机关的这种行为是刑事侦查行为。但是，如果公安机关的行为目的是介入民事纠纷替一方当事人讨债，那么，其性质就完全不一样。在本案中，公安机关的目的显然不是追究真正的犯罪，而是假借刑事诉讼之名，实际上实施了插手经济纠纷、滥用职权的行政行为，对此，法院应当作为行政诉讼案件受理。但遗憾的是，由于法院享有公安机关行为性质的单方面认定权，即使作出错误的认定，也很难纠正，因为刑事诉讼立法本身就赋予了公安机关很大的不受实质制约的权力，同时又没有赋予相对人对此类人身财产强制措施的救济权，加之行政诉讼法和司法解释均没有将此类强制措施全部纳入行政诉讼的范围，所以，才会出现诸如本案一样的权利救济真空。

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1702718244 针对我国公安机关职能的特殊性，能否将所有的公安机关的行为，不论是行政行为还是刑事侦查行为均纳入行政诉讼的范围呢？我们认为，对于任何机关实施的剥夺和限制人身权和财产权的重大权益的行为，均应加以有效的监督和救济。对于公安机关而言，其职能的特殊性在短期内无法改变，这种一身兼二职的体制也许要长期保留下去。为了实施对公安机关的有效监督，向公安机关的行为相对人提供有效救济，可以考虑采取两种途径解决我们现在的两难问题。一是扩大行政诉讼的救济范围，允许相对人对所有公安机关的行为提起行政诉讼，法院根据不同标准对公安机关的行为加以审查并作出判断。为了避免此种方案可能对公安机关实施的合法的刑事侦查行为造成的干扰，可以考虑简化此类行政诉讼的程序，允许公安机关向法院申请采取各类保全措施以保证刑事侦查行为的顺利进行。另一方案是行政诉讼的范围仍限于公安机关的行政行为，对于公安机关采取的刑事强制措施加以彻底改造，即从刑事诉讼程序的重新设置入手，合理配置刑事侦查权，分散公安机关的完整侦查权，使得所有限制和剥夺公民人身权和财产权的侦查行为置于法院的监督之下，公安机关对相对人采取任何强制措施之前，必须向有关法院申请令状，如拘捕令、搜查令、扣押令等，未经法院许可和批准，公安机关不得采取取保候审和监视居住等强制措施。虽然这一方案排除了法院通过行政诉讼方式对公安机关刑事侦查行为予以监督的可能，但通过获得法院令状的方式同样可以达到监督和救济的目的。

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1702718246 三、抽象行政行为的可诉性

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1702718248 在我国，抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755页；方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第88—90页。）。按照我国现行《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，其原因是由于按照现行体制，目前我们已经存在一系列对抽象行政行为的监督和救济制度，不必通过法院诉讼的方式解决抽象行政行为的问题。

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1702718250 现行体制下对抽象行政行为的监督途径有三种：（1）人大和上级行政机关的监督。从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。（2）备案审查、法规清理和间接的诉讼监督。从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以间接解决一部分抽象行政行为存在的问题。（3）行政复议中对抽象行政行为的审查。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”

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1702718252 综上，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能直接提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。尽管《行政复议法》在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，所以，通过行政复议对抽象行政行为的监督事实上是非常有限的。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。所以，理论界提出应当将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。概括起来理由有以下几方面：（1）抽象行政行为本身性质的需要。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。（2）改变抽象行政行为违法现状的需要。由于现行的行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入诉讼范围。（3）依法行政原则的要求。行政机关在制定规范、实施立法活动等抽象行政行为时应做到依法行政，即符合法律优先的要求。法律优先从狭义上说，指法律在效力上高于任何其他法律规范；从广义上说，是指上一层次的法律规范的效力，高于下一层次的法律规范。这是因为法律规范在效力上是有位阶层次的，而法律优先可以保障法制的统一。我国的行政机关权力十分广泛，行政机关对公民的管理从其出生前至其死亡后，在胎儿时期即有计划生育管理，死亡后还有火葬管理，无处不在。可见，行政机关的权力对行政相对人的影响是相当大的，如果对行政机关这么大的权力不加以约束，极易造成对行政相对人权利的侵犯。而法律优先要求行政机关在制定行政规范时就应遵守法律规定，在法律规定的范围内进行。现在很多行政机关违法乱纪的问题即出在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到谋私利、部门利益之违法目的。行政机关侵犯行政相对人权益通常所使用的手段就是制定规范性文件。这些违法行为具有隐蔽性，行政相对人认为政府发布的文件肯定是有依据的，政府是不会做错事的，行政相对人相信政府的领导，一旦出现这种违法行为，行政相对人也不会指责政府。另外，抽象行政行为违法所造成的损害并不是单个相对人的损失，而是整个管辖范围内的行政相对人的损失。这不同于具体行政行为违法所造成的损害，后者只对单个行政相对人造成侵害。所以，行政机关在进行抽象行政行为的制定过程中必须做到依法行政，符合法律优先的要求。（4）司法机关性质决定了对行政机关的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

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1702718254 将抽象行政行为纳入行政诉讼范围的可行性。第一，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验。《行政复议法》实施以来，已经在审查抽象行政行为方面积累了一定的经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。第三，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查在法院没有其他充分救济的行政机关的最终行为。第551条第13项规定，这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济，以及相应的拒绝和不作为等各种行为的一部分和全部。所以，在美国，规章是法院有权审查的一种行政行为之一。至于何时对规章进行审查，由于美国司法审查中有成熟原则，所以在1967年Abbott Laboratories v.Gardner一案后，最高法院确立了对尚未开始实施的规章进行审查的两项标准，即该规章是适于审查的；如果法院不予审查，将给申请审查的相对人造成不利结果。例如，行政机关发布一个规章，要求所有药品生产厂家都必须在其产品包装上标明药品的全称，而在此之前法律并没有作如此要求，如果药品生产厂家认为该规章违法，就有权向法院提出司法审查的要求。因为尽管该规章尚未具体适用于该厂家，但厂家如果不遵守该规章，就会受到处罚，而要按照规章的要求制造药品，就会遭受一定的财产损失。所以，这种规章符合最高法院确定的两项标准，是法院可以审查的规章，尽管它尚未具体适用于原告。

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1702718256 将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，首先要解决可以被诉的抽象行政行为的范围问题。从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。此处抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。其次要解决起诉的条件。原告必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在确定起诉条件时，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局发布文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌末尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。此外，相对人提起诉讼，必须以合法权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能提起诉讼，则应参照现行诉讼法与复议制度的规定而定。现行行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民、法人或其他组织人身权、财产权受到侵害，至于公民的其他权利，如政治权利，言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法、特别法的具体规定。而行政复议法规定，行政机关侵犯相对人的包括受教育权在内的所有合法权益的，相对人均可以提出行政复议申请。所以，对抽象行政行为提起诉讼，也应以公民、法人或其他组织的合法权益受到侵犯为前提条件。抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力，但会在将来某一时间可能发生效力。因此，提起诉讼的条件应不同于对具体行政行为提起诉讼的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。例如，市政府发布一项交纳城市增容费的规定，要求凡于文件发布之日起落户该市的个人均需向市政府交纳一定数额的增容费。该文件发布后，虽然对可能落户北京的人产生效力，但不一定立即对相对人的权利产生实际的影响。所以，在相对人申请复议时，不能以其人身权、财产权已经受到实际影响为前提条件，而应当允许所有可能受到不利影响的人申请复议。由于抽象行政行为可以分为不同的层次，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到公正客观的审查，为此，有必要提高审查抽象行政行为的法院管辖级别。

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1702718258 可以设想，法院对抽象行政行为的审查，通常有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。后一种结果涉及较多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。笔者认为，抽象行政行为被法院撤销后，不产生溯及既往的效力。据此作出的具体行政行为的效力也以不变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更，加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。即使抽象行政行为被撤销，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为提起诉讼的目的是维护自己的合法权益，所以如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在提起诉讼的有效期限内，以抽象行政行为被撤销为由提起行政诉讼，通过具体行政行为的诉讼制度解决问题。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自作出具体行政行为之日起算。至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权提起诉讼，也无权获得赔偿。当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤销的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人。他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期内提出该要求，如果在有效索赔期未提出的，视同放弃了赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制的不统一，也不意味着法律适用的不统一。它恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即“国家被动提供救济”的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始，凡未提出赔偿请求或放弃请求的，国家不可能也不必主动给予赔偿。

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1702718260 典型案例7

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1702718262 私家车起诉政府“通告”

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1702718264 （注：载《中国青年报》2000年11月16日。）

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1702718266 （新闻报道）一名私家车主以自身权益被侵犯为由，15日将北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局3家单位同时推上被告席。此案因原告、被告双方身份特殊且诉讼内容牵涉广大有车族权益问题，备受各界关注。数百名群众闻讯赶至北京市海淀区人民法院旁听。原告刘工超于1998年2月购买了一辆车号为京E15902的化油器捷达轿车，并于1998年12月自费安装了1200多元的韩国生产的马哥马-3000尾气净化器，尾气排放明显低于DB11/044-1999《汽油车双怠速污染物排放标准》（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。

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1702718268 1999年7月7日，北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下简称“513号通告”），规定：1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘由此认定，3家单位此举是滥用职权、限定他人购买指定商品的政府垄断行为。自1999年8月起，刘多次就上述通告相关规定的合法性，向市环保局尾气办提出质疑，并联系参加年检事宜。市环保局尾气办答复：不安装电控补气和三元净化器就不能年检。刘随后向国家环保总局申请行政复议。今年2月28日，国家环保总局做出复议决定：1.3家单位指定的汽车尾气限期治理复检点对刘工超已采取治理措施的捷达化油器车予以复检；2.根据“513号通告”第1条规定，经确认的各机动车检测场在对1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康等规定车型进行尾气排放检测时，一律执行“双怠速标准”；3.北京市环保局关于汽车尾气治理的有关规定与《北京市人民政府发布本市第二阶段控制大气污染措施的通告》（以下简称“8号通告”）的基本精神并无抵触，也未指定或者排除特定的尾气治理产品，不予支持刘工超提出的撤销北京市环保局“指定产品的有关规定”的复议要求。

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1702718270 刘工超不服，今年3月14日，将一纸诉状递至北京市海淀区人民法院。刘当庭提出了其诉讼请求：1.判令被告北京市环保局在一定期限内作出书面决定，准许原告已采取尾气治理措施的捷达车按照“双怠速标准”参加年检；同时禁止市环保局将达到DB11／105-1998《轻型汽车排气污染物排放标准》（以下简称“105标准”）作为准许原告之车年检的前提条件。2.请求法院确认3被告联合作出的行政规定即“513号通告”有关内容违法的判决，并责令市环保局采取相应补救措施，准许已安装和没有安装电控补气装置的车主，在满足“双怠速标准”的条件下，自愿选择尾气污染治理措施。被告北京市环保局答辩称，该局多次通知原告可在任何时间到任何经确认的机动车尾气限期治理复检点或检测场按“规定的程序和标准”接受检测。检测场按照该局规定的程序曾对原告汽车检测，但未通过“外观检查程序”，从而属检测不合格。原告所诉的具体行政行为根本不存在。市环保局称，“513号通告”规定所指的车型必须到“各汽车制造厂家认定的特约维修站”安装的电控补气和三元净化器，是一种“技术路线”，并非某一经营单位生产经营的产品或品牌。这种“技术路线”可以是任何厂商生产任何品牌符合尾气治理要求的净化产品。因此该局不存在政府垄断滥用职权、指定产品、阻碍市场公平竞争、损害消费者权益的行政行为。另外，市环保局认为，“513号通告”是具有普遍约束力的抽象行政行为，不是针对特定单位和个人的具体行政行为，不属于法院受案范围。第二被告北京市交通局则辩称，承担对化油器加装电控补气和三元净化器任务的修理厂由汽车厂商指定，所用产品也由厂商选定和提供，该局并无指定和垄断，因而“我局与被告没有任何关系”。第三被告北京市公安交管局称，“513号通告”仅对化油器车作出改造要求，并无指定产品之嫌，要求驳回原告诉讼要求。双方在随后的法庭调查和举证阶段针锋相对。双方出示的证据及证人络绎不绝。被告出示了13种规范性文件及技术标准，作为证据。

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1702718272 问题：行政通告是否属于抽象行政行为？能否被诉？

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1702718274 ［分析］在本案中，我们首先要判断被告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》（以下简称“513号通告”）的性质，看它究竟是不是抽象行政行为。根据行政行为划分标准，凡是针对非特定人且具有普遍约束力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行为。由于被告发布的“513号通告”是针对所有1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者，而这些人显然是不特定的，所以“513号通告”符合抽象行政行为的对象标准；其次，“513号通告”对上述所有人都具有普遍约束力，即所有在1995年以后购车的人都必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检；最后“513号通告”并不是一次性的，而是可以反复适用的行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准执行，所以，该行为符合抽象行政行为的可以反复适用的标准。

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1702718276 如果认为“513号通告”是一项抽象行政行为，那么按照现行《行政诉讼法》第12条关于对行政机关抽象行政行为不可诉的规定，法院不可能直接审查“513号通告”的合法性。但就本案而言，原告的诉讼请求中明确提出，要求法院审查被告发布的“513号通告”的合法性，法院如果不审查被告的该项抽象行政行为，就很难解决原被告之间的实质性争议。这是因为，第一，由于被告发布的通告已经为原告等汽车用户设定了十分明确的法律义务，也就是所有1995年以后购买的特定类型的车辆必须到生产厂家指定的地方安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。第二，该通告同时规定了不执行上述义务的法律责任。如果该通告适用范围内的相对人不履行该义务，那么就无法通过汽车的年检，不能上路行驶，而不经过年检的车辆在路上行驶，随时面临被交通管理部门处罚的危险。第三，该通告已经对原告的财产权利产生实质性损害。对原告来说，尽管他为了达到“513号通告”关于减少尾气的要求采取了必要的治理方式，自费安装了1200多元的韩国生产的马哥马-3000尾气净化器，尾气排放明显低于DB11／044-1999《汽油车双怠速污染物排放标准》（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准，但由于未执行“513号通告”中关于所指的车型必须到“各汽车制造厂家认定的特约维修站”安装电控补气和三元净化器的规定，所以无法通过汽车年检，“513号通告”成为限制其使用交通工具、影响其财产权利的抽象行政行为。由此可见，双方争议的焦点就是该行为中的某些要求是否合理合法。如果法院不对该抽象行政行为进行合法性审查，那么，只能依据该抽象行为认定被告的行为合法，驳回原告起诉，而这种处理方式既不符合行政诉讼法监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者其他组织合法权益的诉讼目的，也难以解决已经发生的行政争议，因而是必须尽快改变的。从本案的结果看，由于存在现行法律的障碍，法院未对被告的抽象行政行为进行审查，本案以原告最终败诉告终。

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1702718278 典型案例8

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1702718280 乔占祥诉铁道部上浮票价案

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1702718282 （注：参见马利民：《春运涨价铁道部被起诉北京市一中院已受理此案》，载《法制日报》2001年4月11日。）。

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