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如果复议机关变更了原具体行政行为（包括撤销或变更），说明复议机关对于该行政事项如何处置有不同于下级行政机关的意见和理由。在此种情况下，由复议机关作为被告参加诉讼，将更容易对复议机关的变更行为作出辩解和说明。再者，复议机关作出的变更、撤销决定，下级机关无权再行变更，如果将原行政机关作为被告，将面临原行政机关无权变更复议机关复议决定的难题。复议机关改变原具体行政行为的，其实质是复议机关自己直接作出了一个有实质内容的行政行为，原具体行政行为已被撤销，法律效力已丧失，有效力的只是复议机关的决定。复议机关的决定对相对人发生拘束力。当事人对这个决定不服的，被告理当是复议机关。
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根据《若干问题的解释》的规定，改变包括以下三种情况：第一，改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；第二，改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；第三，撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。其中任何一种改变都属于改变原具体行政行为（注：马原主编：《行政诉讼法条文精释》，人民法院出版社2003年版，第142页。）。
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（3）对于法律、法规授权组织所作出的具体行政行为，由该组织作为被告。行政职权一般应由国家行政机关来行使，但各国皆存在着由一定的公共组织行使公共管理职能的情形。被授权组织是在法律的授权范围内直接独立作出决定，依据权力与责任相一致的基本原理，因其行政行为而生之纠纷，应由该组织为被告。
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（4）由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政职权不允许轻易委托其他组织行使，此是职权法定原则的一个体现，但这不妨碍在特定情形之下，由行政机关依法将自身享有的职权的一部分委托给其他组织来使。对于受托组织作出的具体行政行为，利害关系人不服提起诉讼的，应由委托组织作为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章授权情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。
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（5）行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为被告。行政机关经常因时制宜进行机构改革或权能调整，在正常情况下，某一机构被撤销之时，在有关撤销的决定中都会明确规定被撤销机构的职权由哪个机关继续行使。在这种情况中，因被撤销的机构在被撤销前所为的具体行政行为而引起诉讼的，由继续行使其职权的机关作为被告。如某一行政机关被撤销后，其原先所享有的职能并未被转移给新的职能部门行使，而是政府取消了相应的职能或将这部分职能社会化，交由社会上其他的组织来行使。在这种情况下，如撤销的文件中未明确应由何单位解决被撤销单位善后事宜的，应由决定撤销该行政机关的机关作为被告。如果撤销行为发生在诉讼过程中，则发生被告资格的转移问题，详见后面的论述。
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实践中，有些类型的案件，行政诉讼的被告难以确定，最高人民法院通过司法解释，确立了一些规则，《若干问题的解释》第19—22条以及其他相关规定对此有详细规定。
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三、被告资格的转移
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诉讼过程中，如果被诉的行政机关被撤销，则发生被告资格的转移问题。如前所述，如果有关撤销的文件中已经明确其权利义务承受机关，则应当由该机关作为被告参加诉讼，原作为被告的行政机关此前所为的诉讼行为，对继受的被告具有拘束力，按照诉讼法上的禁反悔原则，继受的被告不得否认原机关诉讼行为的效力。如果有关撤销的文件中未明确被撤销机关权利义务的承受单位，则应由决定撤销该行政机关的机关作为被告参加诉讼。我国《国家赔偿法》第7条有类似的规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为赔偿义务机关。没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”
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行政诉讼法学（第三版） 第四节 行政诉讼共同诉讼人
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一、共同诉讼人的含义
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在通常情况下，诉讼的原告、被告双方各为一人。此种诉讼形态较为单一，诉讼法律关系不复杂。但有时，由于一起纠纷可能涉及两个以上利害关系人的利益，或具体行政行为由两个以上行政机关作出。在这种情况下，就有可能产生诉讼的一方甚至是双方是二人以上的情况。法律上将当事人一方或双方为二人以上的诉讼称为共同诉讼。原告为二人以上的，称为共同原告，被告为二人以上的，称为共同被告。
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二、共同诉讼人的种类
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行政共同诉讼是指当事人一方或双方基于事实或法律上的相关性或相似性与行政纠纷具有一定牵连性的诉讼。法学理论上，将共同诉讼分为两类，其一为必要的共同诉讼，其二为非必要的共同诉讼。
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必要的共同诉讼是指当事人一方或双方是两人以上，因同一具体行政行为而发生的诉讼。例如，两人共同所有的财产被行政机关所没收，两个共有人可以共同提起诉讼，原告为两人。再如，两个行政机关共同就某一事项作出行政决定，当事人不服该行政决定，可能依法对两行政机关提起诉讼，在这种情况下，被告则为两人。必要的共同诉讼的必要性通常表现在，当事人一旦提起共同诉讼，法院必须一并审理。法院在案件审理过程中，发现有的利害关系人没有作为共同原告参诉的，应当通知没有参诉的利害关系人参加诉讼。对于必要的共同被告，如果当事人在起诉时，未将其列入共同被告的，法院可以告知当事人申请追加必要的共同被告到庭。当事人不申请追加的，法院视案件审理的必要性，也可以依职权追加其作为第三人到庭参诉。
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非必要的共同诉讼，是指当事人一方或双方为二人以上，因类似的行政争议而共同参加诉讼的人。非必要的共同诉讼当事人之间往往无共同的利害关系，甚至无共同的事实关系，其之所以作为共同诉讼人参加诉讼，是因为他们分别向法院提起的行政争议具有类似性，法院从诉讼效率角度将两个以上案件合并审理，由此发生共同诉讼。例如，行政机关决定拆迁某一条街道，可能数户居民对此提起行政诉讼。这些居民并无共同的利害关系，而且争议的事实也不尽相同，但法院仍可以从审判效率及其他角度考察，将此类案件作为共同诉讼案件进行审理。由于在这些案件中，原告之间并无共同的利害关系，所以相互之间的牵连性较弱，法院对此类案件应当分别立案，并分别判决，以便于各当事人独立地行使自己的诉权。对于此类案件是否进行共同诉讼，应当征得当事人同意。当事人不同意共同诉讼的，应当分别受理。非必要共同诉讼当事人提起共同诉讼，如果法院认为不适合进行共同诉讼的，法院有权决定分案审理。
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三、诉讼代表人制度
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行政诉讼代表人制度是指在原告方人数众多的情况下，由其中的一人或数人代表众多的原告进行诉讼，其余的众多当事人虽仍作为案件当事人，但不直接参加诉讼的制度。这种代表众多原告进行诉讼的当事人即为诉讼代表人。行政诉讼代表人制度具体见于《若干问题的解释》第14条。该条规定，同案原告为5人以上的，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。
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诉讼代表制度的产生是基于这样的事实，即生活中往往因行政主体的某一具体行政行为影响众多相对人的利益，如果让这些诸多的共同原告亲自参加诉讼，诉讼将无法有序地开展。假如原告一方当事人达到20人，而这20人依正常的诉讼制度，每人又可以委托1至2名诉讼代理，如此则可能形成多至60人参加庭审、进行诉讼的事实。在这种情况下，诉讼实际上已无法进行。为此，法律规定诉讼代表制度，由代表人代表未亲自参加庭审的当事人进行诉讼。未参加诉讼的当事人仍作为当事人，列名于诉讼文书之上，但他们不再亲自进行诉讼活动，由代表人代表他们进行诉讼。
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诉讼代表人不同于诉讼代理人。诉讼代理人本身与案件没有利害关系，他们是为了被代理人的利益参加诉讼的，诉讼代理人自身不得再委托代理人。诉讼代表人则不同，他们本身为案件当事人，同时，又受被代表的众多当事人之托，代表他们为诉讼行为，这些代表人兼具当事人和代理人双重身份。为保障这些代表人充分履行其职责，法律规定，代表人可以委托1至2名代理人。
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代表人一般应由被代表的当事人共同推选，以充分尊重当事人的意愿，但由于被代表当事人人数众多，意见不同甚至相互间可能有利益冲突，导致难以推选出诉讼代表人。在这种情况下，应当由法院依职权从诉讼当事人中指定诉讼代表人，从而保证诉讼的正常进行并保护被代表的各方当事人的利益。
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代表人在诉讼过程中，可以代表被代表人的当事人为一般的诉讼行为，其诉讼行为的效力及于所有其所代表的当事人，但如果进行实体处分，如放弃或变更诉讼请求等，则应征得被代表的当事人同意。代表人滥用代表权或超出代表权限，损害被代表人利益的，应当认定其诉讼行为无效。
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