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1702741448 大多数情形内，地方政治的双重代表可以实现和谐共存，但微山湖案例的特殊性就在于这种双重代表发生了非此即彼的断裂。1985年初，民政部官员下到湖区检查中央文件的落实进度，沛县县长在汇报时就讲道：“不是我叫苦，你看我这个县官有多难当，上面有中央文件我要执行，下面有群众利益不能违背。”这句话生动地展示出地方政府在政治系统内的双重代表性，即便是中央文件当前，地方政府仍可用地方利益的话语修辞进行“软性”抵制，在此次谈话中，沛县县长在回应民政部官员的裁决建议时讲道：“万里同志说，国务院的权威再大，也不能损害群众利益。”(338)正是因为微山湖的案例最大限度地收紧了两个方向上的张力，我们才能清晰地看到这种双重代表性。万里副总理在1986年也曾讲过：“我不认为部门和地方不应该重视和讲求本部门、本地方的利害得失。这是他们肩负的一种责任。”(339)

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1702741450 其次，政策在形成时应考虑执行的成本，在中国的多级政府体制内，简约治理以调解手段去建构共识，而不是以命令强制手段解决科层制内的行政问题，这或许会增加决策的成本，但同时也在降低政策落实的成本。崔乃夫曾讲过：“为什么采取协商的办法不拍板？担心拍板有问题，最后没有办法也要拍板。”(340)而为什么中央的拍板会“有问题”，问题往往出在“执行”上。中国是一个区域差异极大的共同体，中央政策有时会出现一种“上通下不通”的局面，导致行政资源都消耗在不断出现的“遗留问题”的后续解决上。简约治理运用司法调解的技艺，也是因为共识型的决策更能得到忠实、便利和有效的执行。

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1702741452 微山湖问题最初之所以出现，就是因为1953年协议的“以湖田为界”是一个“上通下不通”的规则，一遇纠纷就会出现一项规则，双方各自表述的局面。而前文对11号文件的分析也可表明，11号文件之所以未能一蹴而就，反而要有后续的两个文件去解决自身的“遗留问题”，原因也在于其所规定的区划调整的依据，也是一个上通下不通的标准。简约治理以司法手段去解决行政问题，就可以最大程度上避免中央政策在科层制执行过程中的遗留问题。

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1702741454 最后，“八二宪法”在总纲第三条中规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”关于中央与地方关系，也在第三条有如下规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”微山湖的案例可以表明，民主集中制及两个积极性的宪法原则正在中央与地方关系的领域内实践着。但民主如何可能集中，两个积极性如何可以相得益彰，而不会陷入“一抓就死、一放就乱”的循环，就要回到简约治理中所包括的“商量办事”的工作作风。毛泽东在《论十大关系》中就曾指出：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”(341)强世功教授在讨论中国的“不成文宪法”时，留意到“商量办事”作为解决中央与地方之间分歧的“宪制原则”，区分了不成文宪法中的党的民主集中制原则和成文宪法内的政府官僚制原则，指出商量办事“恰恰是为了将不成文宪法中的民主政治原则，带入到成文宪法确立的官僚制原则之中，从而使成文宪法和不成文宪法紧密结合起来，能够更好地发挥‘两个积极性’”。(342)

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1702741456 回顾前文所讲述的微山湖故事，对比1981年的水利统管方案和两部划界方案的不同命运，以及1984年11号文件的决策过程，商量办事可以说是在中央集权下进行简约治理的基本方式。从1980年国务院工作组初赴湖区到1984年的11号文件，中央政府反复多次征求苏鲁两省的意见，而两省也反复多次以各种途径上报本方意见，关于微山湖问题的决策信息在中央与地方之间反复交流着，中央下命令需要和地方商量，也就意味着中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否决也会搁置中央原定的议程。但简约治理还是在中央集权下的治理，因此中央政府在必要情况下的决断就构成了对地方政府的否定之否定，而且一旦生成决议，决策阶段的畅所欲言就要让位于执行过程中的令行禁止。就此而言，虽然以上的讨论区分了中央集权和简约治理，但它们在实践中却是相辅相成的。

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1702741458 这里讲述的微山湖故事，是一个不断暴露现有理论之局限的案例，而中央集权的简约治理，在现有理论的系统内，也是一个包含着理论紧张的表述：既然是中央集权，为何又要简约治理，反过来说，简约治理为什么还能保持着中央集权。中央集权和简约治理原本是分属于两种不同理论脉络的元素，将它们组合在一起，其表达方式就如同政治理论中的“自由家长主义”或宪法理论中的“活原旨主义”。(343)而微山湖的案例却正可说明，在理论层面充斥着紧张的元素，在实践中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有这种本身内含张力的理论模式，才能忠实地反映微山湖故事这个不寻常的案例，同时表明现有的框架性理论叙述有其适用限度，就此而言，微山湖的故事到此结束，眼下的微山湖区早已恢复往日的平静，但面向中国实践的理论探索却是永无止境的。

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1702741463 继往以为序章：中国宪法的制度展开 [:1702740534]

1702741464 继往以为序章：中国宪法的制度展开 “五十年不变”的三种面孔——并论香港基本法的时间观(344)

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1702741466 1997年过去了，我很怀念它。

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1702741468 ——电影《甲方乙方》

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1702741470 往事并不如烟。1984年12月19日，中英两国政府在北京签署关于香港问题的联合声明，结束了长达两年的双边谈判，基本法的起草随即提上日程。虽然有邓小平同志定下宜粗不宜细的指导方针(345)，但起草工作仍是“字斟句酌”，(346)历时五年才在1990年初拿出最终草案，交全国人大审议表决。1990年4月4日，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）由全国人大通过，对于这部将“一国两制”法律化的宪制文件，邓小平同志予以高度评价，认为是“一部具有历史意义和国际意义的法律”。(347)

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1702741472 本章所要讨论的“五十年不变”，出自基本法第五条：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”“五十年不变”看起来平淡无奇，实乃一只可以解剖的麻雀。研究“五十年不变”，不只因为这五个字出现在基本法第五条，也不只因为邓小平在20世纪80年代曾对这五个字不厌其烦地详加论述——香港城虽小，但事是大事，如何让深圳河以南的同胞相信九七之后马照跑、舞照跳，原有的生活方式保持不变，香港继续稳定与繁荣，是邓小平在改革开放之初的“小城大事”，更是因为，“五十年不变”生动地展示出基本法这部宪制性文件的规范属性。为什么要制定基本法，为什么要制定一部“管长远”的宪制文件，甚至自我宣布“五十年不变”，只有思考这些问题，我们才能深刻理解“一国两制”作为宪制安排的历史意义，它是如何贯通过去、现在和未来的。

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1702741474 “五十年不变”，在“一国两制”的历史和实践中是如此重要，但同这一条之历史地位形成鲜明对比的是，现有的研究却近乎空白。即便是就事论事，死抠“五十年不变”五个字的文章也检索而不可得，也许按照某种宪法学的研究范式，“五十年不变”被遗忘是合乎情理的，毕竟，这一条在基本法实施以来并未被“司法化”，即便有朝一日需要司法解释，这五个字想必也不构成教义学上的难题——“五十年不变”就是50年不变，白纸黑字写在第五条。但问题是，只要突破这种宪法学路径的限定，“五十年不变”的学术缺失就是一个问题。君不见，在基本法实施的第二个十年，香港政治出现了我们在1997年、甚至2007年都不曾想见的变动：一小撮极端“港独”分子粉墨登场，挟裹激进的政治诉求，挑战由基本法设定的香港政治框架和民主路线。为了给这种邪恶的派性学说包裹上糖衣，“港独”分子不得不围绕着基本法做文章，但问题在于，若要论“初心”，他们意在颠覆“一国”这一法定的政治底线，这就决定了他们基于法律的论证往往万变不离其宗，难以自圆其说。以近年一度颇有市场的“香港城邦论”为例，这种学说以香港作为“非国非市”之城邦为立论前提，寄望以此瞒天过海，将基本法授予的“高度自治”置换为“完全自治”或“本土自决”，但只要迈出这一步，就未免是在同基本法序言和第一条的白纸黑字强词夺理。还有一种常见的论证，所谓的“二次前途论”，在鼓吹独立时就借“五十年不变”为桥，其基本策略是，从“五十年不变”直接推出50年后的大变，基于此主张，50年大限一到，当时钟指向2047年6月30日晚12点，香港政治就进入了一个新宪法时刻，可由“香港城邦自决”以择定未来向何处去——是为“二次前途”。而以下将证明，这种简单粗暴的解读是对“五十年不变”的曲解，妄图通过变戏法的方法来改变基本法，为法理所不容！

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1702741476 为完成这个理论和现实意义兼具的课题，下文分三个部分来进行论证。第一部分从文意上解读“五十年不变”，什么是“五十年”，又如何理解“不变”。第二部分为文章的主体，从三个层面来分析“五十年不变”，分别是：（1）作为宪法规范的“五十年不变”；（2）作为政治承诺的“五十年不变”；（3）作为国家战略的“五十年不变”。第三部分的讨论建立在前两部分的基础上，每一部宪法都有它的政治时间，香港基本法也不例外，从“五十年不变”看香港政治，基本法所设定的，不是一种50年后重新出发的断裂时态，而是包容着一种在连续性轨道上追求与时俱进的民主政治。不理解这一点，就会从字面意义上无限拔高“港人治港”或“高度自治”，无意识甚或有意地忘记基本法之存在就构成对高度自治的限定，这种脱离基本法空谈自治政治的做派，实乃香港政治种种乱象此起彼伏的社会心理根源。

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1702741478 一、“五十年不变”的语义解析

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1702741480 基本法第五条规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”这一部分，我们将“五十年不变”这五个字抠出来，只是就这五个字做文章。从语义上解读，并不意味着只要手边有字典，“五十年不变”的问题就能迎刃而解。对“五十年不变”做语义的解读，只是我们思考的起点而已。

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1702741482 1．“五十年”

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1702741484 先看“五十年”。五十年是多久，在时间轴上占据多长的位格，往简单了说这甚至不成其为问题，科学的答案是50个365天。但在“五十年不变”这一表述中，确定了“五十年”有多长，只是第一步，紧接着还要明确两个问题：（1）不变的起算点从何时起；（2）“五十年”究竟是个确数，也即上述自然时间的50年，还是个概数，即“五十年”是指一个相当长的历史时期，因此不仅50年，还包括了50年及其以后。到了这一步，死抠字眼已经无益，我们必须回到基本法起草的历史语境及其篇章结构去寻找线索。

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1702741486 “五十年不变”的起算点，应定在何时？虽然“五十年不变”的提法在上世纪80年代初就已经基本定型，《中英联合声明》签署当日，邓小平就对撒切尔夫人谈到为什么是“五十年”的问题，(348)但我们不能因此就断定“五十年”的起算点是联合声明签署时。归根到底，“五十年不变”是面向未来的，那么这个“未来”应始于1997年7月1日中国恢复对香港行使主权之时。这是因为，“不变”，无论是作为宪制规范，还是政治承诺，其启动之前提恰恰要求更根本的宪制之变。换言之，如果不是接续某个宪制之变，不变的承诺既毫无意义，也无从理解。继续咬文嚼字，基本法规定的是“保持原有的资本主义制度和生活方式”，既然资本主义制度已经成为“原有的”，一种没有基本法保驾护航就无从继续保持的社会制度，这就隐含着一种政治时间之断裂，只有香港历史掀开新的一页，才能让资本主义成为“原有的”，这样看，“不变”的起算点就一定是在1997年7月1日，即五星红旗在香港升起的历史时刻。(349)

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1702741488 最后，“五十年”到底是确数，还是概数？既然已确认“五十年”的起算点是1997年7月1日，如果这“五十年”就是简单的50个年头，2047年6月30日午夜就构成基本法时间的断点——当然，断点并不必然意味着断裂，也可能会有接续，即便单从逻辑上讲，也绝非如前述“港独”所鼓吹的：只要50年大限一过，香港就可以抛弃基本法之规约，无任何历史负担地自主决定香港向何处去。基本法没有任何条款表示它只管50年。若“五十年”只是不多不少的50年，语义的明确反而会导致现实政治的混乱，这么讲，“五十年”就很可能是一个概数，究其所指就是自香港回归起算的一段相当长的历史时期。

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1702741490 而且，这不仅是由逻辑上反推可以支持的结论，至少还有如下三项理据来加持。第一，“五十年不变”的首次官方表述，见于《中英联合声明》时，还是“在五十年内不变”，(350)如果同之后在基本法内定型的“五十年不变”相比，很显然，前一种表述“在……内”是把不变的时段限定在2047年以内的，而“五十年不变”至少在语义上更开放，没有直接交待50年过后要怎么办，仅从这一线索做语义推演，五十年之后变还是不变，在基本法的文意上就没有说死，是一个面向未来保持开放的问题。考虑到基本法的表述是从“在五十年内不变”的基础上调整而来，这就是立法者当年的有意之举，代表着对“以内”的否定。第二，在中英双方就香港前途问题展开会谈前，中央政府在1982年初曾形成对香港的“十二条政策”，酝酿时，一个需予以明确的问题就是中央对港政策“长期不变”，这个长期究竟有多长。“开始时，有的人提出‘30年不变’，大家觉得30年还太短，主张50年。于是在新修改的十二条政策中，增加了很重要的一条规定：中国政府对香港的方针政策‘至少50年不改变’。”(351)这段往事也透露出一点，“五十年”从一开始就不是个确数，也不可能是个确数，只是30年太短，所以增加至“至少50年”。由是观之，从“长期不变“到“至少50年不改变”，再到“五十年不变”，虽然语言始终在微调，但其用心一也，“至少50年”作为桥梁，一方面是对长期有多长的现身说法，另一方面也能说明基本法内的“五十年”是个概数。最重要的是第三个线索，来自邓小平的论述。在什么是“五十年”这个问题上，邓小平同志的讲话并不隐微，在1988年6月的一次谈话中，他就指出：“五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”(352)虽然有学者始终认为邓小平此处话中有话，不然为什么要在一句话里区分“不能变”和“不需要变”，但就我们这里所议，即如何理解“五十年”，这句话讲得再清楚不过了，无论是“不能变”还是“不需要变”，总之是50年过去后也不会变。“五十年”在基本法内是一个概数，包括了50年及其以后。2047年6月30日，只是基本法所预设的长期不变之时间进程内的普通节点而已，绝非如“港独”分子所鼓吹，“五十年不变”可以反推出50年之后的大变。

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1702741492 2．“不变”

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1702741494 “不变”指什么？在琢磨这两个字的含义时，不妨从最基本的前提开始思考，“没有什么会永垂不朽”——任何一部法律都要有与时俱进的能力，如果完全封闭僵化，这样的法律反而不可能长久存在，在此意义上，立法者必须注意在稳定性（不变）和调适力（变）之间的平衡。由此即可推断，诚然“五十年不变”意味着原有的资本主义制度和生活方式要予以保持，但“不变”不可能是完全的不变，况且人类也不可能通过写在纸面上的法条就锁死变动不居的现实政治，真要管得太死，不仅过度限定了中央政府基于“一国”而对香港的管治权，同时也和港人之“高度自治”有所冲突，因此不可能是完全不变，不是在香港回归那一刻就对现状完全“冻结”，且在冻结期内，抵御一切来自北京或香港本地的变革要求。完全不变，在逻辑上不可能，在现实中无法做到，也不符合基本法设定的民主框架。

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1702741496 不是完全不变，可不可能是绝对不变？也就是说，无论未来发生什么变动，“五十年不变”本身都不可变？说得再直接点，假设一个思维试验，如香港在未来发生了我们都不愿看到的动乱，“五十年不变”的承诺是否有可能提前收回？这个问题，在现实政治中复杂且敏感，但并不因此排除我们在此做严肃而审慎的探讨。在1987年4月会见基本法起草委员会时，邓小平同志就讲过：“如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱，驻军才会出动。但是总得干预嘛！”(353)“干预”，是一个动词／动作，作为在香港发生“动乱”甚至“大动乱”时的回应手段，从邓小平同志的表述可以看出，干预不仅是中央的权力，也是中央的职责（“非干预不行”）。当然，中央出手干预，哪怕是出动驻军的大干预，也不等于收回“五十年不变”的承诺，只要香港社会恢复稳定常态，干预也就随之中止，并不造成基本宪制的变动。但宪制设计必须考虑到最坏情况的发生，如邓小平所问，“特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？”(354)

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