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评注 纵向分权与横向分权
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由于政府权力结构本身的复杂性，分权也是一个复杂的概念。它至少包含两个维度：纵向（vertical）与横向（horizontal）。所谓“纵向分权”，就是指中央和地方政府的权力关系。由于实际限制，特定的权力单元只有在一定的人口和地域范围内才能有效行使其权力；人口太多或地域太大，一个政府就会“管不过来”。任何现代国家的疆土都足够辽阔、人口足够众多，以致不可能只采用一个政府单元。它必须根据实际需要或历史传统划分地域，分而治之。但每个地域的政府单元又不可能是完全独立的，而是必须维持一种联系与统一性。在国与国之间，政府协调只能通过国际协约完成；在一个国家内部，它要求建立更高层次的政府，而纵向分权所处理的就是更高层次的政府与基层政府之间的权力关系，也是一个国家在制度建构中首先必须解决的问题。
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“纵向分权”是指中央和地方政府的权力关系。
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所谓“横向分权”，就是指同一个政府内部不同职能之间的权力划分。例如美国是联邦制，因而联邦与各州之间的关系是纵向分权问题，而联邦政府内部或某个州政府内部的权力划分则是横向分权问题。在西方国家，横向分权一般就是指三权分立，即立法、执法与司法权的分立。南京国民政府的宪法采取了“五权分立”制度，在以上三权中又加入监察与考试两种权力。（详见本书第二、四章）
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“横向分权”是指同一个政府内部不同职能之间的权力划分。
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法治和纵向与横向分权都有密切联系。以上讨论的是法治与横向分权的关系，它与纵向分权的关系留待以下探讨。
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图1.5 纵向分权与横向分权
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纵向分权所处理的是中央和地方关系，横向分权则处理中央或地方政府内部不同权力分支的关系。
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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804333]
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二、民主
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民主固然表达了人民“自治”的理念，但在操作层面上，它和法治一样，也是一种“他律”，也就是人民在选拔官员过程中对政府的一种直接决定与控制。民主和法治可以十分和谐地共存。法治是统治国家的一种方式，但它并不直接限定制定法律的统治主体；法律可以由人民代表制定，也可以由国王或少数贵族制定，且没有理由表明后者在法律的实施上就一定不如前者。但无数历史事实证明，除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己，他们并不会自动制定符合公共利益的立法，而不为自己的私利服务；只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益——至少是多数人的利益。因此，现代国家普遍接受了民主原则，人民直接或间接成为管理其自身事务的立法者。由于现代社会的复杂性，人民一般不直接参与国家政策的制定（“直接民主”），而是把这些事务委托给由他们选举出来的代表，并通过政治选举的压力等机制对代表们所制定的法律产生影响（“间接民主”或“代议制”）。
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只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益。
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就和其他概念一样，“民主”固然可以因政治与文化背景的不同而受到不同解释。但作为一种政治制度，民主并不是一句空话，而必须反映到政府的组成与基本运作之中。在这一点上，民主还是有一些统一适用的普遍标准。从古雅典到现代，它至少包含了下列基本要素：具备一个以上的候选人，候选人不受他人或政府干扰自由竞选，选民可以根据其利益或偏好自由选择任何候选人，每个选民都有同样分量的决定权（“一人一票”），且选举程序必须正当合法，以保证多数选民所选择的候选人成为胜者。
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衡量一个国家是否实现了民主，存在一些统一适用的普遍标准。
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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804334]
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三、权利与自由
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如上所述，建构在民主之上的法治具有一个普遍倾向，也就是保护社会多数人的利益。事实上，这是所有法律的一个基本目标，固然也是宪法的目标。然而，宪法还有更高的目标。作为国家的根本大法，宪法不只是要保护多数人的权利，而是要保护所有人——包括少数人甚至一个人——的基本权利。这是现代自由主义的要义，也是宪法与普通法律的根本区别。
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宪法不仅保护多数人的利益，而且也保护少数人的基本权利。
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如果说法治是为了防止个人暴政，民主是为了防止少数人暴政，那么权利与自由保障是为了防止多数人暴政。
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从不同的角度，对权利与自由的保障也要求分权。这是因为个人权利在政府权力面前总是显得过分弱小，因而需要分解政府权力，并使得公民能够利用政府分支之间的相互制衡来维护其宪法或法律权力。例如行政诉讼制度可以通过普通法院或专门的行政法院，允许公民利用司法机构保护其合法权利不受行政机构的侵犯；宪政诉讼可以通过普通法院或专门的宪政法院，允许公民利用司法机构保护其宪法权利不受立法机构的侵犯。事实上，从宪法的特殊作用来看，对少数人权利的保护要求建立独立于立法机构以外的政府机构，以审查普通法律的合宪性。
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对少数人权利的保护要求建立独立于立法机构以外的政府机构，以审查普通法律的合宪性。
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最后应该指出，尽管多数人与少数人的权利可能发生冲突（我们将看到许多这类例子），宪法所保障的权利与自由并不是在所有情形下都和民主原则相矛盾；事实上，两者更经常是一致的。作为自治的唯一方式，民主本身就是一种自由——尽管主要是指多数人的自由。况且多数人和少数人的权利不一定发生冲突，而且即使发生冲突，只要所涉及的权利不是宪法所保护的“基本权利”，那么民主原则要求少数人的利益可以受到法律限制。因此，作为宪政的一个重要组成部分，多数主义民主原则在通常情况下必须发挥作用。
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