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如上所述，中国历史上并不是没有“宪法”性规范。但中国确实一直没有一部正规的成文宪法，且传统的基本道德与法律规范和现代的自由民主宪政规范差距太远——甚至相互排斥。因此，中国立宪的困难不在于中国历史上没有一部宪法——中国人那时具有自己固守的那一套基本价值，而是在于革新与转变中国的传统思维，并使之适合现代社会的发展。要生存与发展，只有立宪“变法”，而这是一个具有根本意义的现代化变革。从近代史教科书可以看到，中国在立宪观念上的进步是极其缓慢的。从林则徐、魏源、李鸿章开始，中国士大夫只以为是有没有“坚船利炮”的问题，只需要“师夷长技以制夷”。只有少数改良主义者认识到腐朽的政治制度是中国走向富强的根本障碍，如冯桂芬的《校庐抗议》和郑观应的《盛世危言》，但他们的主张并没有引起广泛重视。最关键的是，在这一时期的立宪努力只是为了“救亡图存”的功利目标。中国当时对国外的政治体制和社会生活方式了解极少，对自己国民的人格与生存状态没有比较与反思，而自由、民主与宪政的思想则远未深入人心。因此，宪政能使国家富强，就支持宪政；倘使专制能使国家富强，便转而支持专制。国家主义情结是中国立宪最主要的动力，也是历次立宪运动最根本的局限性。
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中国社会对宪政的认识经历了一个艰难的转变过程。
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使中国认识到宪政重要性的是日本打赢的两次战争。1868年的明治维新使日本顺利步入了列强的行列，从而成为通过君主立宪而走向富强的典范，迟早会对中国产生震动。1895年的“甲午战争”宣告了近半个世纪的“洋务运动”失败，极大地震撼了中国知识分子。在清政府准备接受马关条约的消息传来后，康有为发动在京参加会试的一千二百多名考生联名“公车上书”，痛陈变法图强的必要性。甲午战败使多数改良主义者认识到制度建构的重要性，因而纷纷学习并介绍西方宪政制度，并提出了君主立宪的初步主张。一时间，西学在朝野上下蔚然成风。（荆知仁，1984：58）以康有为、梁启超、谭嗣同等为代表的维新派进一步提出“伸民权、争民主、开议院、立宪法”的纲领，并通过翁同影响了年轻的光绪皇帝。1898年，光绪在维新思想的影响和慈禧太后的默许下施行“新政”，在短短一百多天时间内颁布了110条维新法令，是谓“百日维新”或“戊戌变法”。这次改良运动主要涉及教育体制的改革、官僚机关的精简、财政制度的集中、军队现代化、满族特殊待遇的取消等问题，规定满族一律自食其力，并鼓励新闻自由和平民上书的自由。
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维新派实行了短暂的“戊戌变法”，遭到满清既得利益者的镇压。
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不幸，和历次变法相仿，“戊戌变法”触动了满清统治者的切身利益，因而“维新”只推行百天便遭到以慈禧太后为代表的保守势力镇压。这是中国立宪努力的一次重大挫折。尽管维新失败了，变革的压力却依然客观存在。及至1900年“义和团”运动失败，八国联军攻占京城，慈禧本人和满清的王公贵族被迫“西游”逃难，才从玩弄“义和团”与列强的平衡术中醒来，两度下诏罪己。这次事件使保守派也意识到不改革就没有出路，张之洞、刘坤一、荣禄均奏请变法。在朝野的压力下，慈禧复行新政，从1902年起下达了不少改革措施，主要目的是为了“废科举、设学堂、派游学”。至于立宪，朝廷上下的努力则依然相当疲软。即使是梁启超在1901年发表的“立宪法议”，也只代表了少数民间知识分子对宪政的希望。
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“戊戌变法”的失败是中国立宪努力的第一次重大挫折。
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第二次战争是1904年因满洲利益冲突而引发的日俄之战。这场战争以日本小国打败俄罗斯大国的结局告终，被认为是立宪国战胜专制国的决定性证明，因而再次震动了中国朝野，并推动了中国的立宪进程。从此以后，立宪和国家与民族的强盛紧密联系在一起。1905年，驻法使臣孙宝琦首先奏请立宪，其他驻外使节和官员也纷纷呼应，因而立宪成为朝廷议政的中心问题。在民间，立宪也成为各报纸杂志议论国事的热门话题，涵盖了以前关于变法、民权、议会的言论。
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日本立宪的成功和富强推动了中国的立宪过程。
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另一方面，孙中山于1905年联合各反清团体成立“同盟会”，提出了“驱除鞑虏、恢复中华、建立民国、平均地权”的主张。自此，立宪运动分为两派。（参见王世杰、钱端升，1997：345—346）一派为孙中山所领导的革命立宪运动，认为“不革命决不能立宪”，倡导建立民主共和制；另一派为康有为、梁启超所领导的改良立宪运动，主张借鉴日本或英国的君主共和制，在维持满清统治的前提下实行君主立宪。
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中国立宪分为两派：革命派和改良派。
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评注 君主制、共和制与君主立宪制
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所谓“君主制”（Monarchy），就是国家最高权力——包括立法、执法和司法权力——掌握在君主手中的制度。譬如在辛亥革命以前，中国的所有法律都是皇帝颁布的；皇帝象征着国家主权，是所有执法权的来源，并可以直接干预司法程序。历史上，几乎所有国家都经历过君主制阶段。所谓“共和制”（Republic），就是国家最高权力掌握在人民或其选出的代表手中的体制。共和制有时专指代议制，以区别于直接民主制。西方历史上，也曾有少数地区在某个阶段采取过这类体制。譬如古雅典在公元前5世纪左右曾采用直接民主制，而古罗马大约在同时曾采取代议共和制，一直持续到将近公元纪年开端。共和制最重要的特征是国家的最高立法权掌握在人民或其代表手中，且执法甚至司法官员一般也由选举产生。
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“君主制”——国家最高权力掌握在君主手中；“共和制”——国家最高权力掌握在人民或其选出的代表手中。
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“君主立宪”：君主虽然仍是终身、世袭的国家元首，但其权力受到成文或不成文宪法的控制。英国“光荣革命”确立了世界上第一个君主立宪制。
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现代只有很少国家是纯粹的君主制，而是至少在名义多少带有共和的成分。在从君主向共和转变的过程中，曾出现过一类中间体制，即君主立宪制（Constitutional Monarchy）。所谓“君主立宪”，就是指君主虽然仍是终身、世袭的国家元首，但其权力受到成文或不成文宪法的控制。在历史上，君主立宪是封建贵族与资产阶级在和国王抗争过程中的妥协产物。通过长期斗争，1688年的英国“光荣革命”最后确立了世界上第一个君主立宪制。
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在君主立宪制中，又有实权君主与“虚位”君主之分。前一类制度更接近纯粹的君主制：虽然君主权力受到宪法限制，但他仍然掌握相当程度的实权，包括任命和罢免首相、解散议会、否决议会法案、不经议会同意而颁布紧急命令等。1868年日本明治维新、1871年日耳曼统一以及中国下述《钦定宪法大纲》所试图建立的制度，都是属于实权君主立宪制。在“虚位”（有时也称“议会”）君主立宪制，君主和议会的权力对比发生了根本变化；君主只是象征性的“虚君”，国家实权掌握在内阁手中，而内阁由议会选举产生，向议会负责。因此，虚君立宪在实质上就是共和制，君主只是形式而已。英国自“光荣革命”以后至今一直采取这种体制，尽管不时有建议要废除君主。日本在第二次世界大战以后所建立也是虚君立宪制，中国清末的《十九信条》所要建立的政体接近这种制度。在现代君主制中，绝大多数为立宪君主制，而在立宪君主制中，多数又为虚君制，因而体现了共和民主的不可逆趋势。
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君主立宪制又分为实权君主与虚位君主。19世纪后期的日本和德国建立了实权君主制，英国和第二次世界大战以后的日本建立了虚位君主制。
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反过来，现代共和制中也有回归“君主制”的倾向。例如美国总统虽然每四年由全国选民选举产生，且只可连任一次，但在任期间的权力恐怕比世界上任何国王都大，尤其在外交军事方面很难对其权力产生实质性控制，因而总统有时也被戏称为“共和制下的君主”。因此，名实未必总是相符，读者不可不慎辨之。
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（二）《钦定宪法大纲》
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为国内立宪运动所迫，清政府于1905年成立了政治考察馆，并派载泽、戴鸿慈、端方等五大臣出洋考察，访问了日、美、英、德诸国。次年回国后，诸大臣上书清廷，皆痛陈立宪之利、专制之害。这些言论一开始受到了朝廷保守派的攻击，但在梁启超与张謇等人的影响下，载泽等人数次上书，以立宪可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，化解国内的革命力量，晓以利害，要慈禧超越满汉隔阂，“不为众论所移，不为浮言所动”。这些奏折感化了包括慈禧在内的清廷要员。1906年，清廷下谕宣布“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，但以“目前规制未备，民智未开”为由，决定从改革官制、振兴教育、清理财政等具体措施入手，“使绅民明悉国政，以预备立宪基础。”尽管这些措施距离正式立宪仍相当遥远，全国各地已一片欢庆。
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诸大臣出国考察后，清廷终于宣布“仿行宪政”。
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