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（三）《十九信条》
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1911年10月10日，武昌起义爆发。一个月之内，各省宣布独立的已逾半数。清廷见事态危急，不得不重新任用早先被罢免的袁世凯。作为一个政客，袁世凯提出了出任的六项条件，包括次年召开国会、组织责任内阁、宽容对待参与起义的革命党人、解除党禁以及最关键的——授予其指挥陆海军以及决定军队编制之全权。摄政王不得已封袁氏为钦差大臣，总管陆海军，并召资政院开临时会议。资政院多数主张取消亲贵内阁，宗室皇亲不得过问政治，制定宪法须要求人民协赞，并立即解除党禁。清廷迫于压力，无奈接受了这些主张。不久，滦州统制张绍曾联合一些军人提出十二条宪法草案，以作为进军北京的口实。清廷原本难以认同，但当天正好山西宣布独立，北京顿时陷于腹背受敌的境地，因而终于屈服下诏，取消亲贵内阁，实行责任内阁制度，授权袁世凯为总理大臣以组织内阁，开放党禁，赦免包括康有为、梁启超和汪精卫在内的因变法或革命而被禁的政治犯。同时，资政院基于十二条草案，草拟了《十九信条》，由清廷于11月3日公布。这算是中国历史上的第一部宪法，也是清朝颁布的唯一一部宪法。
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清廷迫于危机和压力，无奈公布了《十九信条》，是中国历史上第一部宪法。
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宪法学导论：原理与应用（第三版） 《十九信条》虽然没有规定人民的权利，但实质性地限制了皇帝的权力，因而体现了清末改良立宪派的“虚君共和”思想。虽然它还是规定“大清帝国皇统万世不易”（第1条），“皇帝神圣不可侵犯”（第2条），但“皇帝之权，以宪法规定者为限。”（第3条）且“宪法由资政院议决，由皇帝颁布之。”（第5条）“宪法改正提案权属于国会”（第6条），“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推荐，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣，并各省行政长官。”（第8条）“官制官规以法律定之。”（第13条）陆海军由皇帝统率，“但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。”（第10条）“国际条约非经国会议决，不得缔结”；宣战媾和如在国会闭会期间，可由国会追认（第12条）。国会议决本年度预算以及皇室经费（第14与15条）。“皇室大典不得与宪法相抵触。”（第16条）因此，如果《钦定宪法大纲》模仿的是日本明治维新后的实权君主制，《十九信条》则已经接近英国的虚君立宪制。
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《十九信条》虽然没有规定人民的权利，但实质性地限制了皇帝的权力，体现了虚君共和思想。
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《十九信条》颁布后，总理大臣袁世凯组织了新内阁。新内阁一扫旧内阁的皇族色彩，绝大多数成员由汉人担任，满清的势力已经削弱到微不足道的地步。但这一切退让都已为时太晚，不能挽救清廷的颓势。11月底，袁世凯的军队重新占领了汉口，直逼革命政府的临时所在地武昌，而革命党的军事实力、训练素质和指挥能力在当时均不敌北洋军。然而，袁氏并没有穷追猛打，而是主动与革命军和谈并达成妥协。此时，袁世凯可谓左右逢源，既可以成为革命党的朋友，又是唯一能挽清廷于不倒的铁腕人物；历史把这个机会主义者推到风口浪尖上，为他施展权术谋取私利造就了绝好机会。12月初，各独立省份表示，如果袁氏不再效忠朝廷、转向共和，便选他为总统。外国列强也认为只有这位铁腕人物才能带来和平，因而予以极力支持。12月中旬，在英使调停下，袁氏派唐绍仪代表清政府与革命党代表伍廷芳于上海举行“北南和议”。革命军的目的在于争取袁世凯帮助早日结束帝制，清廷则希望袁氏为其力争实现君宪以保全帝位，致使袁氏得以“一方挟满族以难民党，一方则张民党以迫清廷”（引自荆知仁，1984：161）。清廷此时已失去实质性的领导人物，醇亲王已被迫归藩、不再预政，剩下孤儿溥仪和隆裕太后，为袁氏玩弄于股掌之上。谈判其实是在袁世凯和革命军之间进行，因而实质已不在于帝制—共和之争，而是总统人选问题。最后双方达成协议：如果袁世凯能劝清帝退位，就由他担任共和总统。
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袁世凯利用清政府授权谋私，和革命军达成妥协。
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年底，孙中山从海外归来，旋被17个独立省份的代表选为临时大总统。1912年元旦，孙中山宣誓就职并宣布中华民国成立。他随后致电袁世凯表示将兑现承诺，一旦清帝退位，袁氏公开宣布支持共和，就将让位与袁。袁氏则称皇室的安全取决于他们能否自愿接受共和，其意图至为明显。（沃拉，1989：163）为了换取皇族的安全保障和体面的待遇，清帝于2月12日下谕退位，称“以袁世凯全权组织临时共和政府，与民军协商一办法；以期人民之安堵，海内之泰平；即令满汉蒙回藏五族，保全领土，成一大中华民国。”（引自王世杰、钱端升，1997：352）14日，孙中山辞职；次日，袁氏就被17省一致推举为第二任临时大总统。名存实亡的“大清王朝”就这样轻而易举地覆灭了，但权力交接的方式和速度不免让人为共和政体的命运担忧。
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清帝退位，袁世凯做上大总统。
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因此，《十九信条》并没有能够挽救清政府的覆亡。就和大革命以前的法国一样，不论是出于自愿还是无奈，改革中的政府走在钢丝上：不改不行，但一不小心，改革就流为革命。尽管没有具体规定人民的权利与自由，《信条》的口气已经比《大纲》大大软化。对于一个国家的人民来说，政府的软弱或温和未必是一件坏事。但在中国历史上，这从来是缺乏实力的表现，而没有实力，政府就难以维持。更糟糕的是，满清政府色厉内荏、自信不足，非但不能昭然改过，还变本加厉地压制广大人民，从而更显得丑恶狰狞。至此，清廷已人心失尽，覆亡本是其自然归属，因为民心如水，得之载舟，失之覆舟。清廷因愚顽不化而不能自保，实为咎由自取。然而，这也意味着中国肇始于戊戌变法的一切预备立宪之努力亦随着满清的覆亡而消沉。
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清政府一意孤行，终取灭亡。预备立宪失败。
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思考 早在1215年，英国贵族就和国王通过战争达成了和平契约，即《大宪章》，成为英国宪政之开端；以后，新兴资产阶级及封建贵族和国王冲突不断，前者有充分实力取消帝制，但英国的王位却一直没有受到冲击。1868年前后，日本的武士阶层奋起造反，通过政变推翻了控制王朝的封建势力，但也没有触动帝制，而是实现了维新改良。帝制在中国有着更悠久的历史传统和更深厚的文化基础，为什么它未能维持下去？中国社会和英、日之间有什么不同因素导致了这一不同结果？你是否认为中国当时不推翻帝制就不可能实现宪政？
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（四）预备立宪失败的原因
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19世纪和20世纪之交是一个动荡年代。从鸦片战争到戊戌变法到辛亥革命，中国的立宪意识和实践经历了一条艰难曲折的道路。整个中国社会是在一次次被动挨打的过程中，在对列强欺凌之愤懑和对思想启蒙之渴望的矛盾心态中，一步步觉悟出宪政的必要性；宪政思想随着列强的炮舰和鸦片一起输入中国，乃是不幸和无奈的现实。受制于既得利益的障碍，清政府的觉悟则更晚：它是在内忧外患的双重夹击下，实在走投无路的时候才不得不“仿行宪政”的。可惜等到最后不得已让步的时候，它发现和平改良已经太晚了。
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中国在矛盾心态中接受西方宪政思想。
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尽管如此，失败未必是必然的结果。虽然改良在救亡图存的压力下举步维艰，虽然中国的博大与地方差异注定使它的改革比其邻国更为缓慢且充满变数，但有证据表明，当时中国的经济与社会关系尚未处于崩溃边缘，民族工业正处于起步阶段，一个以市场为主导的农业经济关系也正在形成（Fairbank，1992：176—182）。立宪思想的传播虽然缓慢，但在康、梁等改良派和革命党的鼓吹下也逐渐渗入整个社会；清廷中的改革派虽不乏袁世凯、张之洞这样见风使舵的机会主义者，但在改良主义占上风的时候对立宪努力也不乏同情者和支持者，袁世凯更为了自己独揽大权而积极主张预备立宪。因此，按当时中国的社会经济状况，假如清廷开始即有改革之诚意，从善如流、励精图治，中国未尝不能步英日之后尘，在君主立宪的名义下建立宪政。
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清朝立宪最后以失败而告终，固然有多方面原因，但其中不可忽视的因素有两个。偶然原因是满人的异族统治，必然原因则是中国的传统文化和政治体制。两个原因加在一起，极大加剧了宪政改革的难度。制度与文化原因将留待以下进一步探讨，这里限于讨论失败的直接原因——日益激化的民族政治矛盾。满汉关系原来就是清政府统治中一个极其微妙的问题。满族当时仅占中国人口的2%，（沃拉，1989：16）却用武力征服了整个中原。为了维持异族统治，满族人改变了自己的语言、文化和习俗，并尽可能不触动汉族官僚士大夫与乡绅的利益。朝廷实行满汉联治，各部由两名尚书和两名侍郎（相当于“副部长”），满汉各半，军机处亦同样如此。全国18个省各由巡抚主管，多为汉人担任；两省联合由督抚或总督主管，多为满人。然而，从一开始，满族统治者就对广大汉族存有潜在的恐惧，因而对汉族官员的权力设定了相当严厉的限制，军队则一直任用改编后的“八旗子弟”，以确保满族对汉人的统治。直到爆发“太平天国”，清廷才迫于情势危殆而不得不启用诸如曾国藩、左宗棠、李鸿章这样有才能的汉人将领，但其对汉族的防范和恐惧亦日益加深。
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预备立宪的失败归为两大原因——民族利益矛盾和传统制度文化。
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19世纪末期的政治改革直接触动了满族官员的既得利益，从而使民族矛盾极端尖锐化。尽管少数开明的满族官员也主张采取立宪政体，但这终究不能改变满族作为一个利益集团的保守立场；他们不敢量才录用、和汉族公平竞争，更不敢支持民主——试想有几个满人能被占据绝对多数的汉人选上呢？为了保护满族官员的既得利益，清廷不惜牺牲整个民族与国家的利益，成为压制改革的反动势力。从“戊戌变法”开始，清廷的改革机会不能算少，但一次次机会都在满汉权力斗争的内耗中丧失了。“戊戌变法”的失败以及后来官制改革的倒行逆施，都是民族矛盾的集中反映。清政府的愚顽不化加剧了政府与社会之间的矛盾对立，并削弱了政府在推进改革过程所不可缺少的合法性社会基础。正如梁启超指出，传统中国的专制统治本来就削弱了人民与政府的纽带，而一个少数民族的专制统治更彰显了它的不公正与专制性，削弱了它的合法性与稳定性。及至后来，连慈禧都发现不改良就要灭亡，中国已错过了改革的最好时机。到世纪之交，人民已经失去对清政府的耐心和信任，心里已经没有清政府的合法地位，而之所以仍然没有揭竿而起，只是屈从于仍掌握在政府手中的那一点武力而已。然而，干柴遍地，何愁没有烈火。因此，“驱除鞑虏”的口号在中国社会自然获得了十分普遍的响应，从而使改良极易流变为革命。在这种复杂的形势下，预备立宪谈何容易？！只有大智大慧的统治者才能维持政府稳定并推进宪政改革。19世纪末的清政府已是强弩之末、自顾不暇，没有能力与智慧完成其历史使命，致使预备立宪的努力流产。中国在遭遇列强而被迫改革之际，恰好又遇上异族统治，成为宪政发展的致命障碍。这不能不说是中华民族的巨大不幸。
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政府改革的机会在既得利益和改革派之间的斗争与内耗中丧失了。
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当然，预备立宪的失败还有多方面的因素，例如维新派思维过于单纯，对改革与满族既得利益之间的复杂矛盾没有充分的心理准备和对应良策。但和民族矛盾一样，它们都反映了更深层次的原因——民主制度的缺失。满清以一小族坐镇华夏，本应有在火山口上之危机感，唯有顺应民心，方能江山永固。然而，满族统治者囿于短见，唯恐失权，自恃掌握国家机器，以致动辄武力弹压，百般阻挠改革大业，最终自取灭亡之祸，也给中国社会带来了长期动乱和巨大灾难。中国把宪政改革的命运完全取决于统治者的明智，并任由统治者的昏庸无能而丧失了难得的机会——这是中国政治制度的无奈与悲哀，也是整个民族不能不深切记取的沉痛教训。
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传统政治制度的悲哀在于它任由昏庸的统治者丧失了难得的机会。
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二、尝试立宪（1912—1926）
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