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由于国民党和袁世凯势力之间已经发展到剑拔弩张的地步，宪法起草委员会匆忙结束了起草过程，在一个月内完成了三读程序，于10月底发布了《中华民国宪法草案》（即“天坛宪草”）。草案第1条规定：“中华民国永远为统一民主国。”草案拒绝采取总统制，而采纳了责任内阁制，但行政机关具有颁布紧急命令与财政紧急处分的权力。由于“天坛宪草”事实上是1923年宪法的模本，其具体规定留待以下详述。其仓促制定的过程表明它仍然是新旧两派权力斗争的产物，体现了民主在武力包围下的狭小空间和险恶境地。它进一步证明，在权大于法的文化环境下，通过宪法来制衡权力的努力是徒劳的。
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“天坛宪草”仓促制定，目的还是为了制约总统权力。
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草案颁布后3日，袁世凯在各地文武官员的怂恿支持下，悍然下令解散国民党并取消国民党议员的资格。国民党与袁世凯的政治合作至此完全破裂，国会亦因不足法定人数而不能开会。对于这种毫无法律依据的所谓命令，即使以前拥护袁世凯的进步党亦同表愤慨。参众两院的残余议员向政府提出严厉质询，但国务院以质询权属于议会而非议员为由，拒不答复不足法定人数的议员质询，并为袁氏行径辩护：“大总统于危急存亡之秋，为拯溺救焚之计……事关国家治乱，何能执常例以相绳？”副总统黎元洪更会同各省文武长官，电请袁氏遣返残余议员。在经过政治会议复议之后，袁氏即通令停止两院议员职务，于是国会正式被毁。随后，政府取消了许多“颠覆性”的政治团体，查禁了带有“煽动性”的报纸杂志，中国又回到清末时代。国会与总统、民主与独裁之间的较量以后者胜利告终，而辛亥革命以来所取得的宪政成就亦不久为袁氏所抛弃。
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袁世凯解散国会，取消国民党员的议会资格。
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思考 《临时约法》虽然规定总统有权“依法律宣告戒严”（第36条），但并没有规定普遍的紧急状态权力，更没有规定总统有解散政党和议会的权力。参照本书第五章“钢铁公司占领案”，你认为总统是否应该具备这类权力？和孙中山一样，袁世凯政府认为总统集权制更适合中国的“国情国势”。其《布告增修约法提议决议情形》（布告第一号）称：“虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重，而责望于议会者轻。使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，责政权无由集中，群情因之涣散，恐为大乱所由生。”[20]另外，中国地大人多，地区之间文化差异显著，容易导致各自为政，且革命之后政局动荡，因而需要一个强势总统。你是否同意这种观点？
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以上争端纯粹发生于国会和总统之间，法院完全没有介入。你认为法院是否应该介入调停？法院介入是否对解决争端有任何帮助？总统解散政党与国会的行为是否属于法院不应涉足的“政治问题”？参见本书第三、五、六章。
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（三）独裁的胜利：《中华民国约法》
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摧残国会前夕，袁世凯已把原来的行政会议改为政治会议，主要由总统、国务总理、中央各部委员及各省所派委员组成。1914年1月，政治会议迎合袁氏旨意，声称有必要修改《临时约法》，并制定《约法会议组织条例》。按该条例规定，约法会议的议员必须符合四种资格之一：曾任或现任高等官吏而“通达治术”者，出身举人以上而“夙著闻望”者，毕业于高等专门以上的学府而“研精科学”者，以及有万元以上财产而“热心公益”者。议员资格之严苛，堪称“世界之最”，而“通达治术”、“夙著闻望”之类的抽象限制又使政府能轻易操纵议员人选。况且即使当选以后，仍需被政府的审查会确定合格，方能出任议员。因此，约法会议的成员名义上是选举，实际上是政府指派，纯粹是总统的工具。
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有关条例规定严苛并易于操纵的议员资格。
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按照袁世凯提出的七项增修约法大纲，约法会议很快通过了《中华民国约法》，并于1914年5月1日由总统公布。这部所谓的“新约法”采用总统制，取消了《临时约法》中规定的责任内阁制及其对总统权力的限制。总统对外代表国家，统帅三军。总统有全权制定官制官规，任用国务员与外交使节，均无须经参议院同意。总统全权负责外交事务，宣战、媾和及缔约亦无须经参议院同意。总统及其咨询机关参政院有权起草正式宪法，国会以外的国民会议制定宪法，并由总统公布。总统有权召集或解散立法院，否决立法院议决的法案，并发布与法律具有同等效力的教令。总统还有紧急命令和财政紧急处分权。总而言之，“大总统”取得了至高无上的权力。
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新约法采取总统制，总统囊括大权。
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按新约法规定，约法会议还决定了参政院和立法院的组织法。作为政治会议的延续，参政院完全由总统委任。立法院的选举资格则和约法会议本身同样苛刻，且实际上始终没有成立。袁世凯以总统命令宣布参政院代行立法院职能。1914年底，约法会议进一步修正《大总统选举法》，改总统任期为10年，且取消了连任限制。总统继任人亦由现任总统推荐给总统选举会，该会由参政院及立法院各选50人组成。因此，袁世凯实际上已经成为终身大总统，类似于法国的第一执政官拿破仑，且选举法没有限制总统的直系亲属不得成为继任人，因而总统简直就是可以子孙相传的皇位，所缺的只是一个名号和一顶皇冠而已。
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总统任期延长，取消连任限制。
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但袁氏仍不满足。1915年，总统顾问、美国行政法学家古德诺（Frank Goodnow）在《亚西亚日报》上发表了“共和与君主论”一文，认为中国不宜采取民主国体，而应改为君主立宪；从中国的“历史习惯、社会经济之状况，与夫列强之关系观之，则中国之立宪，以君主制行之为易，以共和制行之较难也”。[21]杨度等人旋即设立筹安会，从“学理”上讨论君主立宪和民主立宪之得失，号召各省军政代表加入讨论，并受到政府暗中庇护。筹安会不久宣布君主立宪可行，主张变更国体。杨度更著“君宪救国论”，洋洋万余言，为君主立宪张目。后来参政院又收到请愿书，继而提请政府召集国民会议。不久，参政院通过《国民代表大会组织法》，规定由选出的国民代表大会投票决定。1915年12月11日，该院受各省国民大会之委托查阅近2000份表决，竟无一票反对，全数主张君主立宪，一致拥戴袁氏为帝！次日，袁世凯再三“推辞”后“不负众望”，下令承认帝制。12月23日，云南宣告独立，并组织护国军讨袁，各省纷纷响应。袁氏派赴前线的将领，受冯国璋和段祺瑞的密旨按兵不动，甚至一贯主张帝制的张勋都反对袁氏称帝。袁顿时四面楚歌，从原来一个军事强人沦落到人人喊打的孤家寡人。1916年3月22日，袁氏被迫取消帝制。但各省仍旧独立，并一致要求袁氏下台。6月6日，袁世凯积愤而死。
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袁世凯称帝，受到各方反对，被迫取消帝制。
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思考 一般认为，筹安会主张变更国体，属于非法甚至“叛逆”的言论。袁氏却一味姑息，辩称“研究君主制与民主制之优劣，不涉政治，苟不扰乱国家治安，则政府未便干涉”，（引自荆知仁，1984：295）俨然是为了保护言论自由。参照本书第七与第八章，你认为这类言论是否应该受到禁止？
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袁氏倒台后，各省发表了其控制指示的密电、密函，总数超过60件。整个国民代表的选举和投票过程，都是有计划、有预谋、有步骤的政府操纵之产物。（参见张国福，1991：150—151）这些事件说明政府和选举及社会舆论之间应该保持什么关系？参见本书第六与第八章。
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探讨 宪政文化及其在中国的缺失
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袁世凯是大清的遗产，他的死代表了旧秩序至少在名义上的终结。他是清王朝的存在和灭亡的最大得益者，当然也是阻碍改良、最终致使满清覆亡的一大罪人。是他败坏了“戊戌变法”，是他导致与国民党合作的破裂，是他自己导演了君宪的闹剧，并最后覆亡其中。固然，他最后“失算”了，但袁世凯的个人悲剧也是中国社会的悲剧。假如当年袁世凯没有出卖维新派；假如他在革命后能和国民党在冲突中共存；假如他在窃取独裁权力后能安分守己地实施即使是一部独裁宪法，……中国宪政很可能会走上另一条路径。然而，这些善意的假想都一次次被真实的历史否定了；尽管中国改良运动遇到袁世凯是一种偶然，许多偶然的背后隐含着历史的必然。毕竟，失败不独是中国改良的命运，也是世界上许多其他改革的共同命运；根本的社会变革都会触及根深蒂固的观念和既得利益，因而一般都需要个别“铁腕”人物的推动，并让这些人掌握巨大的权力以克服改革的阻力，从而也给他们创造了以权谋私的大好机会。任何人都或多或少是“机会主义者”，因而一旦掌握了国家机器的权柄，都可能利用它为自己的利益服务。个别国家可能更幸运一些，但“幸运儿”毕竟只是少数。如果只能依靠少数精英的智慧和道德素质——必然是不可靠的因素，宪政改革的路程就注定是坎坷、曲折甚至充满暴力的。
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社会变革一般需要铁腕人物的推动，为他们提供了以权谋私的机会。
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要使宪政改革沿着和平的方向发展，需要一种有利于宪政转型的文化。（参见以下对制度与文化的讨论）这事实上也正是困难所在，因为这种文化正是和宪政制度相适应的现代文化，正是改革所要建立的宪政文化本身；因此，要求它存在，在一定程度上相当于假设了问题的答案。宪政究竟需要什么性质的文化基础？首先，宪政文化要求适当的大众参与，从而使社会改革沿着大多数人能够认同的方向进行，因而限制政治精英的作用和权力。这就要求人民能够影响政府，因而要求一种民主文化，而这正是传统社会所缺乏的。与此相关的是，这个社会必须具备一套普遍接受的权力游戏规则，且精英对基本规则的偏离能引起足够强烈的社会反应，以便对立方能充分利用社会支持来迫使规则的破坏者就范。假如中国社会能够有效实施和平的权力游戏规则，假如国民党在受到袁世凯的排挤打击后能够依靠整个社会的约束力量，那么即使是军事强人的袁世凯也不敢如此胆大妄为了，他个人也不至于陷入人人喊打的“独夫民贼”之悲剧，政治游戏就进入了一种良性循环。最后，宪政文化确实需要一定的社会经济基础；如果社会各方利益不可调和，那么暴力冲突就难以避免。然而，社会利益真正不可调和的情形其实是极少的，多数情况是人们基于偏激的观念认为某些阶层或阶级的存在是如此不可容忍，以致必须被消灭，或自己所代表的利益是如此超越，以致不能作出任何让步。因此，宪政文化所要求的其实是宽容、同情以及相信矛盾可以通过合法途径解决的法治信念。荆知仁（1984：268）教授总结道：
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要使宪政改革沿着和平的方向发展，需要一种有利于宪政转型的文化。
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