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黎元洪后来被曹锟逼迫离京，直系将领便通电敦促早日举行总统大选。但许多反对曹锟的国会议员在黎出走后亦离京南下，赴沪集会，以致留在北京的议员不足法定人数。由于这些议员大多热心制宪，曹锟便以制宪为耳目，以重利将一部分上海议员诱回北京，北京议会竟又可开会。但宪法会议仍不满总统选举会所需要的法定人数。于是曹锟又公然发给各议员5000元贿选费，凑足了法定人数。1923年10月5日，总统选举会成会，曹锟如愿以偿当选总统。后来调查发现，曹锟派系在贿选期间至少签发五百多张支票，每张5000至万元不等，其中亲自领取的议员达190多人。（荆知仁，1984：331）
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探讨 民主与贿选——从曹锟贿选看制度的作用
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贿赂是受到普遍谴责的行为，但也是在民主选举中经常发生的现象。之所以如此，是因为贿赂对行贿者和受贿者都有利。通过付出一定的成本，行贿者可以得到政治官职，而这意味着比他行贿成本更高的实惠——否则，他作为一个“理性”的人就不会这么做了。对于受贿者来说，他白白得到一笔钱——可能不会很多，但他失去的大概也很少：行贿者的当选对他而言一般不会是一场灾难，否则他也不会这么做了，且即使有他认为更好的人选，他的一票反正不会改变选举结果。当然，人人都贿选，那么选举就完全失去意义了，它给整个社会带来的成本是巨大的。但每个人都可能处于“囚犯困境”（prisoner’s dilemma）之中，因而不可自拔——如果其他人都不这么做，那么就你一个这么做并不会摧毁民主；如果其他人都这么做，就你一个不这么做也不会拯救民主；而所有人都像你这么想，所以都参与了贿选。道德谴责当然是应该的，但并不一定能解决利益所产生的问题。
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贿选是一种理性行为，可以通过制度加以解决。
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为了防止贿选，西方国家采取了一些法律机制，譬如采用秘密投票（即“澳大利亚选票制度”，参见本书第六章）。由于投票是无记名的，即使你接受了贿赂，你也不一定非要选他，反正他不知道你投了谁的票——除非参加选举的人如此之少（少于100人），以致他可以从投票结果中猜出你的选择；这样一来，他也就不会来贿赂你了。一个更为彻底的解决办法是扩大选民的人数，因为人数越多，需要贿赂而获选的对象就越多，贿赂成本也就越高。试想就在十万人左右参与的地区选举中，需要贿赂的人至少是好几千。且不用说贿赂这么多人容易败露，他有这么多“贿赂资本”吗？值得为获选而付出如此昂贵的代价吗？所以，解决民主中的贿选问题不是限制民主，而恰恰是进一步扩大民主；让每一个有选举权的公民都参与到选举过程中去，你会发现贿选现象将自动消失。
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澳大利亚选票制度可以使贿赂无利可图，更彻底的办法是扩大民主选举的范围。
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中国历史上曾经出现过曹锟贿选，现在某些人大选举也出现了类似的现象。但贿选绝不是中国民主所特有的。即使在法治程度比较高的美国，早期的参议院选举也是一片腐败。这是因为根据宪法规定，各州的两名参议员是由本州议会选举产生的。这样一来，各种各样的权力交易都发生了，当选参议员的机会直接和候选人的财富成正比。1913年的第十七修正案改变了这一现实，使各州参议员直接由该州选民选举产生。美国参议院选举的腐败不能说完全没有，但贿选作为一种系统现象到此为止。这说明什么呢？民主制度本身就是解决这个（尽管不见得是所有）民主问题的答案。如果当年总统由数亿中国公民——而不是那几十位“人民代表”——选举产生，曹锟还能贿赂得了吗？这是为什么直接选举产生的领袖一般不会和“贿选”联系在一起。反之，如果制度未能建立起来，那就难保将来不会出现大大小小的“曹锟”们。
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贿选在美国也曾经发生过，民主化本身是解决民主选举问题的答案。
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思考 参见本书第五章，你认为应该如何完善中国县级以上人大代表以及政府首长的选举机制？
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参与贿选的返京议员虽以完成制宪大业为幌子，但毕竟做贼心虚，匆匆通过了二读与三读程序。10月10日，宪法会议即正式公布了宪法全文。这是中华民国的第一部正式宪法，却不幸因曹锟而落得“贿选宪法”的恶名。这样的宪法当然不可能让人民尊重。然而，就其具体规定而言，1923年宪法却不无可取之处。
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尽管中华民国第一部宪法成了“贿选宪法”，其内容不乏可取之处。
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宪法共13章、141条。第一章（“国体”）、第二章（“主权”）和第三章（“国土”）各一条，规定“中华民国永远为统一民主国”（第1条），且“中华民国主权，属于国民全体”（第2条）。第四章（“国民”）18条，规定了国籍和公民的基本权利及义务。第5条规定，“人民于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等。”其余各条亦为一般宪法所常见的自由，唯有第12条特别规定，“人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制。”早在“天坛宪草”制定期间，进步党和国民党就曾对孔教发生激烈辩论，其妥协结果是规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。现在保守势力仍试图把儒学定义为“国教”，但受到激烈反对，因而达成了这么一个令人啼笑皆非的妥协。
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和以“天坛宪草”为蓝本的宪法草案相比，1923年宪法的主要不同之处在于“国权”和“地方制度”两章。第五章“国权”明确规定中央和地方权力的划分，而地方权力的范围已不能被中央普通法律或命令所增减。第23条列举了15项国家立法并执行的事项，包括外交、国防、国籍、民刑商法、监狱制度、度量衡、货币及国立银行、税收、邮政与通讯、国有铁道和国道、国有财产与国债、专卖与特许以及文武官员的录用与监督。第24条列举了13项属于国家立法而可命令地方执行的事项，包括矿业与森林、学制、银行与交易所制度、两省以上的水利及河道、户口调查及统计、警察制度、公共卫生、文物保护等。第25条列举了11条专属省立法并执行或命令地方政府执行的事项，包括省的教育、实业、交通、市政、水利工程、田赋契税、省债和银行、警察与保安、慈善与公益事项等。对于第24、25条均未明确规定的事项，由最高法院按照事件的性质裁决国家与省的权限争议（第26条），各省之间的争议则由参议院裁决（第31条）。第33—36条规定了省权的限制，包括不得缔结政治盟约，不得妨害其他省或地方的利益，不得设立常备军、军官学校或军械制造厂。第十二章“地方制度”规定各省可在不和国家宪法与法律相抵触的基础上自行制定“省自治法”，并划定省县两级的地方政府结构以及两级关系（第124、125条）。第127、128条进一步规定了适用于各省的规定，包括省议会议员、省务员以及县长由直接选举产生，公民在省内住满一年后享受法律上一律平等的公民权利，县议会对县内自治事项具有立法权，且县对自治事项具有不受省政府干涉的完全执行权，省政府不得处分县有财产和自治经费，由此可见，1923年宪法在本质上属于联邦宪法。
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1923年宪法具有联邦制成分，借鉴了美国宪法制度。
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第六章至第九章分别规定了国会、大总统、国务院和法院制度。按照美国模式，国会采取两院制（第40条）。参议院以“法定最高地方议会”选举产生（第41条），任期6年，每两年改选其中1/3议员（第47条）；众议院则按选区人口比例由选举直接选举产生，任期3年。国会常会会期为4个月，定于每年8月1日举行。如果认为大总统有“谋叛行为”或国务员有“违法行为”，众议院可以2/3多数发起弹劾，弹劾正副总统要求出席议员达到总数的2/3以上（第60、61条）。参议院审理弹劾，并以2/3多数同意决定弹劾成立（第63条）。行政权则采取双元首脑制，由大总统在国务员“赞襄”下行使（第71条）。大总统由国会议员组成“总统选举会”，以选举人总数2/3以上投票产生；得票3/4以上者方可当选，但如果两次均无人当选，就在第二次得票最多的两名候选人中进行“决选”，得票过半数者当选（第73条）。总统任期5年，可以连任一次（第74条）。大总统是统率陆海军的大元帅，并可在国会同意下宣战（第82、84条）。大总统可以根据法律而宣告戒严，但如果国会认为没有戒严必要，即应发布解严宣告（第86条）。大总统可以停止参众两院会议，但每次会期停会不得超过两次，每次停会不得超过10天（第88条）。大总统任免文务百官，但国务总理的任命须经众议院同意（第81、94条）。众议院可以对国务员通过“不信任决议”（第62条）。此时，大总统或者免除有关国务员职务，或者解散众议院，但解散必须经过参议院同意，且同一会期只得解散一次；解散后，大总统应命令立即进行选举，并在5个月内定期继续开会（第89条）。国务员对众议院负责，大总统所发布的“命令及其他关系国务之文书”非经国务员副署不产生效力，但对国务总理的任免除外（第95条）。第100—101条规定了法院公开审判、法官独立审判原则。“法官在任中非依法律不得减俸、停职或转职。”（第102条）最高法院院长的任命须经参议院同意（第98条）。
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第十、十一和十三章分别规定了法律通过的程序、会计事务以及宪法的修正与解释。宪法修正程序比较简单，完全由国会行使。两院列席议员2/3以上同意，可提议宪法修正（第136条）。两院组成“宪法会议”，负责宪法的解释与修正，但不得修正国体性质（第137—139条）。宪法会议在列席成员超过总数2/3以上时开议，列席成员的3/4以上同意可修改宪法，2/3以上同意可议决宪法的解释（第140条）。
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思考 第95条纠正了《临时约法》的哪些不足之处？从条文上看，第一部宪法的规定不可谓不完备或“先进”，但它并没有受到社会的普遍尊重。宪法最后一条（第141条）还特别规定：“宪法非依本章所规定之修正程序，无论经何种事变永不失其效力。”但宪法仍然很快就失去效力，甚至可以说从来没有发挥过效力。你认为一部受到社会尊重、“活在公民心中”的宪法必须具备哪些条件？
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（七）军阀独裁的延续
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曹锟贿选发生后，国民党发表讨伐宣言。孙中山联合皖系段祺瑞、奉系张作霖和浙督卢永祥，形成“粤浙奉三角同盟”讨伐曹锟。1924年，直系将领冯玉祥因不满待遇而倒戈，导致直奉二次战争以奉胜直败告终。奉系势力与冯玉祥拘禁了总统曹锟，拥护段祺瑞入京组阁，组织了以“革命”自居的临时政府，推翻了1923年宪法。可惜民国第一部宪法的制定前后历时11年之久，竟在一年内便成废纸。战争赶走了一个“贿选总统”，却引来了一个独裁的“临时执政”。正如国民党于9月18日发表的“北伐宣言”指出：“民国十三年来反动纷扰之连续不绝，其分子虽有新陈代谢，而其传统思想则始终如一。”
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军阀纷争赶走了贿选总统，建立了更独裁的统治。
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段氏公布了“临时政府制”，一共只有六条，其中第一条规定：“临时执政总揽军民政务，统率海陆军。”因此，“临时执政”独揽一切大权。段氏还召集各地军政代表以及政府认为有“特殊资望学术经验”之人，召开“善后会议”，实为军阀代表机关。该会通过了《国民代表会议条例》，规定由政府召集国民代表会议，以“制定宪法及其施行细则”。国民代表的选举方法则和1912年众议院选举类似：各省区代表由间接选举产生，蒙、藏、青海及华侨代表则由直接选举产生。但该会议始终未能成立，因而始终未能制成宪法。不过根据该条例，各省区军政长官和“临时执政”所指派的委员可组成国宪起草委员会。
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1925年，起草委员会成立，并于同年起草了《中华民国宪法案》。宪法案分五编、14章，共160条。它在很大程度上照搬了1923年宪法，只是增设了“教育”和“生计”两章。其中规定：“中华民国永为民主共和国”（第1条），“中华民国之主权本于国民全体，依宪法之规定行使之。”（第2条）宪法案删除了1923年宪法中的“统一民主国”一条，代之以各省有权制定本省宪法，因而其联邦特征更为明确。但其中亦有数条规定赋予中央干预地方事务的权力，并赋予总统以独断的任免权。宪法案扩大了众议院权力，缩减了参议院权力。众议院由各选区选民按人口比例直接选举，参议院由各省选举三人组成，总统则由各县选出的选举人间接选举产生。宪法案最引人注目的是其规定的两类法院制度：普通法院和国事法院。普通法院受理民、刑和行政案件，国事法院则决定“法律是否抵触宪法及其他宪法上疑义之解释；国家与省区或其他地方权限之争议；关于国务总理及国务员被弹劾事件”。国事法院由最高法院的院长和四名成员以及参议院所选出的四人组成，代表了中国最早的宪法诉讼模式。
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《中华民国宪法案》建立“国事法院”，拟进行宪法诉讼。
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1926年，段祺瑞不能见容于直奉军阀，被迫离京，“临时执政”遂被推翻，北京政治又陷于混乱，宪法草案亦不了了之。吴佩孚主张由曹锟复任总统，但遭到奉系反对，后由曹锟颠覆时的国务总理组织“摄政内阁”。1927年，奉系张作霖推翻“摄阁”制，索性施行“军政府大元帅”统治，自任大元帅。与此同时，国民党任命蒋介石为总司令开始北伐。北伐胜利后，军政府独裁制度方告消灭。至此，北洋政府覆灭，全国复归统一，迁都南京。中国宪政从此开始了其漫长的“党治”时期。
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