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1928年，北伐完成；除了东北奉系之外，基本清除了全国军阀势力。民国亦从“军政”转为“训政”时期。国民党曾就训政时期是否需要一部约法发生争论。胡汉民一派认为孙中山的遗教就是根本法，因而无须再制定约法。（王世杰、钱端升，1997：407）国民党大会的决议亦认定“总理遗教不特已成为中华民国所由创造之先天的宪法”，而且也是民国从训政到宪政时期的“根本法之原则”。但在孙中山去世后，国民党内部已成分裂态势。1930年，汪精卫等在北京成立中央党部扩大会议，与南京国民党及政府处于敌对状态。汪等七人组成起草委员会，开始起草约法。后因张学良率兵入关，北京党部迁移到太原，并于年底完成《中华民国约法草案》，是为“太原约法草案”。太原草案并未被正式采纳而成为法律，但促成了南京政府制定约法的努力，并为训政约法所借鉴。
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北伐结束后，军政转变为训政，国民党内部分裂。
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“太原约法草案”共210条，分为八章。草案模仿法国第三共和的基本法律，将“人权宣言”列为宪法首位。第一章25条，为孙中山的全部建国大纲。第二章为人民的权利与义务，并采用“直接保障主义”，即约法条文具有直接的保障效力，无须法律补充，且在宪法规定范围内的权利不受法律限制（第40条）。第三章规定了“国权”，对中央权力采取列举方式，凡不属于中央的权力均归地方。第四章规定了中央政府的组织结构，设立由7—11名委员组成的国民政府；进入宪政时期以后，转变为总统领导下的五院制。第五章规定了省、县两种地方制度，其中省设由县民选举的国民代表会和省监察分院，县设由选民所选举的县长、议会和监察委员会，各省有权制定自己的宪法。从第三章与第五章来看，“太原草案”的联邦制特征相当明显。第六章和第七章规定了教育和生计，包括范围广泛的免费基本教育。第八章规定了约法的解释与修改，中央监察院和最高法院联合组成的九人委员会具有解释权，中央党部和国民会议则由修改权。
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“太原约法草案”对权利采取“直接保障主义”，并突出体现了联邦制特征。
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“太原草案”虽然本身未成为法律，却推动了南京的制宪努力。1930年10月，蒋介石电请中央执行委员会召集会议，以决定约法的制定问题。胡汉民仍坚持孙中山的全部遗教就是宪法，因而坚决反对制定约法。1931年2月底，胡、蒋就是否应该制定约法问题发生激烈争论，胡一度受到软禁。3月，蒋介石等在执行委员会临时会议上再次提议并获通过，成立了11人约法起草委员会。5月，中央执行与监察委员会临时全体会议通过了草案，提交国民会议表决。根据1931年的《国民会议代表选举法》，国民代表520人，由农、工、商、教育及国民党五类职业团体选举产生。国民党的执监委员、国民政府委员及五院长官也都出席，因而国民党完全控制了国民会议。三读程序很快通过，并于6月颁布了训政时期约法。和“太原草案”相比，训政时期约法显得较为粗糙，且相当集中地突出了国民党的独裁地位。
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训政时期约法借鉴了“太原约法草案”，但更突出了国民党的独裁地位。
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约法共89条，分为8章。第一章为“总纲”，规定了领土、主权、国民、国体等事宜。“中华民国之主权属于国民全体”（第2条），“中华民国永远为统一共和国。”（第3条）第二章为“人民之权利与义务”。除了宗教信仰外，约法采取了“法律保障主义”，而不是“太原宪草”的“直接保障主义”；换言之，如果没有具体法律的保障，约法关于权利的条文便没有效力，且政府可以通过法律限制权利。第三章为“训政纲领”，照录1928年的国民党训政纲领；在训政时期，国民党全国代表大会“代表国民大会行使中央统治权”。第四与第五章分别为“国民生计”与“国民教育”。第六章为“中央与地方之权限”，对中央与地方权力采取均权主义态度，但具体则留待法律进一步规定。第七章“政府之组织”分为中央与地方制度两节。中央制度完全以1930年的《国民政府组织法》为依据。“国民政府总揽中华民国之治权”，“统帅陆海空军”，“行使宣战媾和及缔结条约之权。”（第65—67条）但其下设一主席及委员若干人，均由“国民党中央委员会选任”，因而政府由党产生并对党负责。国民政府体现了“五权宪法”思想，设行政、立法、司法、监察、考试五院及各部会，各院及部会首长由主席提请国民政府任免，因而这种委员会制实际上更接近于总统制。地方制度规定各县设自治筹备会，宪政开始后省长由国民代表大会选举，其余细节则留待法律规定。第八章“附则”规定了约法的解释方法和宪法制定程序。约法第84条规定：“凡法律与本约法抵触者无效”，但第85条又规定，国民党中央执行委员会行使约法的解释权。既然约法是由党解释的，党权自然高于一切；基于党权所制定的法令，自然也不可能和约法相抵触。因此，约法相当明显地体现出训政时期的党治主义。蒋介石自己在1931年的国民会议的《政治总报告》中清楚指出：
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训政时期约法对权利采取了“法律保障主义”。
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约法由国民党解释，党权高于一切。
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国民政府从表面上好像是总揽中华民国之治权，一切宣战媾和缔结条约以及预算决算都由国府掌理，其实这些问题一定先由中国国民党中执委会交给中央政治会议决定原则，待中政会议把原则决定后，才能由国府各院部会去公布施行。所以中国国民党和国民政府的关系不是隔断的，一切权力全操于中国国民党，由中国国民党决定以后，才交国民政府去施行，没有一件事可以经国民政府自由去行动。（张国福，1991：308—309）
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探讨 从训政到宪政——通过专制实现自由？
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根据孙中山的军政、训政和宪政的“三序”理论，训政是实现宪政的必要阶段。国民党之所以坚持训政为不可逾越之阶段，其公开理由和梁启超等清末维新派类同，即中国当时制度未立、“民智未开”，尚不具备实行民主宪政之条件。匆忙实行宪政，则徒具形式而已，并没有实质意义。国民党右派领袖胡汉民曾表示：“我人不但不反对宪政，且必全力以实行宪政；唯我人对于宪政，不重在施行之迟早，而重在其真伪。”（引自荆知仁，1984：402）国民党当局坚持，要实行宪政，就必须由一个“党治”下的政府建立必要的政治和社会制度，教育并带领人民逐渐走向民主自治。因此，国民党虽然允许设置“民意机关”，但认为训政是绝对不可放弃的。这种观点假设，执政党作为一种“先进”的力量，具备超凡的良好意愿和能力，始终不渝地追求一个远大目标，甚至当这个目标和其切身利益相冲突也能克己奉公，为了宪政而放弃自己在一党专制中所形成的政权垄断。
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国民党认为中国尚不具备宪政条件，因而必须通过党治实行训政。
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虽然关于宪政条件的理论不无道理，但通过训政而实现宪政的前提则是大可商榷的。这种观点把宪政作为一个超越的目标，然后推理既然这个光明目标可望而不可即，因而首先必须经过一段黑暗的专制统治。然而，这种理论并没有指出中国如何从黑暗走向光明，亦不可能保证训政一定能朝光明的方向发展。虽然《训政时期约法》规定了建立宪政的条件，然后国民党决议又按“孙文学说”以6年（1935年）为期限，但如果到期条件还不满足，又该怎么办？事实上，1928年以后，由于种种原因，国民党在推动宪政方面建树甚微。有人认为训政时期的成绩甚至比不上清末预备立宪阶段。这样，在6年期限内实行宪政势必成为空谈，而等待宪政条件的完全满足则有遥遥无期之虞。最根本的是，执政党之作为“先锋党”的假设是否能够成立，本身是值得怀疑的。即使一开始有一个崇高的目标，政党在取得政权以后也会发生“异化”，成为和原先目标相背离的保守势力。这样就落入了一个两难境地：宪政确实需要强有力的政治与社会力量推动，但宪政动力本身又是实行宪政的根本障碍；要实现自由，首先必须经过专制，但如何保证这是一种为了自由的专制，而不是为专制而专制呢？
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训政学说具有理论和实践上的困难。
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1931年“九一八事件”以后，国民党曾召开“国难会议”，讨论国家的前途问题。虽然国民党预定了团结抵抗、救灾绥靖等讨论内容，会上还是出现了诸多对党治和宪政的不同观点。一类见解持民粹主义观点，事实上与国民党的方针不谋而合，认为中国的当务之急并不是实行宪政，而是积极建设并创造民治的条件。例如梁漱溟认为国家应把乡村建设作为重点，从乡村的教育、经济和社会等基层建设入手，提高农民素质、改善农村生活；否则，奢谈宪政，华而不实，而根据中国当时的条件，宪政根本不可能成功。
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另一类论点是胡适所代表的自由主义，多发表于其主编的周刊《独立评论》。这种论点虽不直接反对国民党的统治，但要求尽早结束训政、实行民治，因为民主本身是一种生活和体会过程，是培养民主能力的最有效方法，舍此无其他良方。当时引起普遍共鸣的一个逻辑，是“未有先学养子而后嫁者也”；要学游泳就必须先下水，要学弹琴先要有琴可弹，光是“纸上谈兵”是不行的。（胡适，1932）同样，中国只有在宪政过程中才能实行宪政，宪政过程本身就是培养人民宪政素质的最好训练，而由少数人把持的政权是永远不可能让人民获得真正的政治训练的，然后人民政治素质的不成熟又为专制提供了借口，从而形成恶性循环。因此，国民党应该抛弃党治，把政权建立在更稳固的宪法基础上。丁文江（1932）也主张在承认国民党统治的前提下打开政治出路，建议国民政府尊重人民的思想和言论自由，并停止利用国库支出为国民党各级党部提供费用。虽然这类建议未能立即获得采用，但它们对推动国民党的制宪进程仍然发挥了作用。
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《独立评论》所代表的观点认为，民主本身是培养民主能力的最有效方法。
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思考 你认为以上两种论点是否确实存在冲突？哪一种论点对实现中国的宪政更为可行？训政理论的假定是否符合理性选择理论对人的行为假定？参见本书第一章。
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（二）党治的深化：《中华民国宪法草案》
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1927年6月，国民党中央执行委员会全体会议曾规定训政以六年为期，到1935年结束，但各省的训政实际上并不能如期完成。因此，对于何时应该颁布宪法，又产生了争论。“国难会议”之后，国民党领袖中主张尽快立宪者以孙科最力。他曾发表“救国纲领草案”，不再拘泥于其父孙中山的建国大纲之遗教，力排党内众议，主张从速立宪，以团结国内力量，抵抗外患、挽救危亡。1933年，孙科任立法院院长。在他的推动下，宪法草拟的工作开始进行。立法院建立了宪法草案起草委员会，孙科自任委员长。1934年3月，草案初稿正式发表，共十章、160条。初稿以国民大会所推选的国民委员会为中心，行政院院长为行政的实际负责任，总统则没有实际政治权力。初稿发表后曾征求各方意见，并于7月由立法院发表了初稿审查修正案。修正案缩小了国民大会的权力，并改责任内阁制为总统制。1934年10月，立法院完成三读程序，通过了《中华民国宪法草案》。宪法草案共178条，分十二章。草案取消了国民大会的委员会，把原属于委员会的职权划归国民大会本身，小部分转移到总统、立法院与监察院。立法院的地位已接近西方议会。
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孙科等国民党领袖主张从速立宪以团结国内力量。
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1935年10月，国民党中央执行委员会的常务会议决定了五项原则，作为立法院修正草案的标准。其中第二项原则要求“政府之基础应斟酌实际政治经验”，制度应便于灵活运用、集中国力，“行政权行使之限制不宜由刚性之规定。”按照中央指示，立法院修正案大为缩减了立法院的权力，增加了总统的权力，使之比美国总统的地位更为优越。该版本后来又经过进一步修正，把国民大会任期从四年增加到六年，但常会的召集从原来每两年一次改为每三年一次，临时会的自动召集由1/4代表同意改为2/5同意，从而使国民大会行使权力的机会变得更为稀少而困难。同时，总统权力则进一步增加，其任期从四年增加到六年，有权发布紧急命令以及在经济上的紧急处置，并可在三个月内提交立法院追认。1936年5月5日，《中华民国宪法草案》获得正式宣布，是谓“五五宪草”。
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