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1702806424 第四章“中央政府”规定最为详细，体现了孙中山的“五权宪法”设想。五院包括行政院、立法院、司法院、考试院与监察院，其中以行政院最为重要，为“中央政府行使行政权之最高机关”，正副院长和政务委员由总统任免，对总统负责（第55、56、58条）。总统同时为国家元首和行政领袖，超越于五权之上，任期六年，可以连任一次（第36、37条）。由于缺乏有效的议会，总统权力几乎不受任何制约。总统统率三军，“依法行使宣战、媾和及缔结条约之权”（第39条），“依法宣布戒严解严”（第40条），“依法任免文武官员”（第42条），均无须受到任何立法机构之批准。只是在公布法律、发布命令时，需要经过有关院的院长之副署（第38条）。但五院当中，行政、司法和考试三院的院长皆由总统任命（尽管司法和考试院长不受总统免职），其对总统的制约是否有效值得怀疑。如遇紧急状况，总统可经行政会议议决后颁布紧急命令，但必须在命令发布后3个月内提交立法院追认（第44条）。

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1702806426 思考　《五五宪草》所规定的强总统和行政的五权构架准确体现了“训政”精神。但当时制定宪法的目的是什么？这种宪法构架是否符合这种目的？

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1702806428 “五权宪法”的最大特点是把立法院和司法院隶属于“中央政府”之下，而立法与司法职能又和普通理解的“政府”（即行政）有根本不同，各院的负责机构或为总统、或为国民议会，在性质上亦殊为不同。立法院为行使立法权的“最高机关”，对国民大会负责（第63条）。立法委员由国民代表选举产生，任期三年，可以连选连任（第67、68条）。立法院有权议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战或媾和案。对于立法院议决的议案，总统可以在公布与执行前要求复议，如果立法院以出席委员2/3以上多数维持原案，总统有义务公布或执行，但可把法律案与条约案提请国民大会复决。由此可见，立法院是一个独立于总统、行政院及其他各院的机构，相当于一个职业议事机构，但没有议会通常具备的监督、弹劾总统或其他官员之权力。同样，司法院也是一个负责审理民、刑与行政诉讼的职业机关，为行使司法权的“最高机关”（第76条）。司法院的正副院长由总统任命，任期三年，对国民大会负责（第77条）。“法官依法独立审判。”（第80条）司法院负责解释宪法与法律（第142条）。与宪法抵触的法律与命令无效（第140、141条）。监察院可在法律施行后6个月内，提请司法院进行解释。

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1702806430 “五五宪草”规定了强总统和强行政的五权宪法构架。

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1702806432 第五章“地方制度”否定了联邦制，施行带有地方自治的单一制。根据孙中山对“政权”与“治权”的划分，人民在地方上行使直接控制政府的“政权”，在中央则由政府代行服务人民的“治权”。省政府“执行中央法令及监督地方自治”，省长由中央政府任免，任期三年（第98、99条）。县为地方自治单位，地方自治事项包括“有因地制宜之性质”的事务，具体由法律确定。地方规章不得与中央法律或省的规章相抵触（第107条）。县设县议会和县政府，县长和议员都由选民大会选举产生，任期三年，可以连选连任（第106、108条）。

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1702806434 “五五宪草”规定了带有地方自治的单一制，区分“政权”与“治权”。

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1702806436 1936年7月1日，《国民大会组织法》与《国民大会代表选举法》正式施行。但同年的“西安事变”和次年“七七事变”发生后，南京政府的重点转移到抗战，国民大会代表的选举亦停顿下来。直到抗战结束后，国民大会才最后得以召开，此时距宪法草案的制定已有近十二年之久。在此期间，由国民党与共产党、民主同盟及其他“社会贤达”组成的“国民参政会”和“宪政期成会”，曾对宪法草案作过几次修正，其主要内容包括：多数立法委员由立法院院长提请总统任命产生，司法院成为最高法院，不掌管司法行政，且解释宪法的权力被委托给九人宪法委员会行使，由议政会、司法院和监察院各推选三人组成。但最根本的修正是“宪政期成会”对国民大会的改变。该修正案在国民大会闭会期间设立议政会，由国民大会推选150—200名议员产生，任期三年，每6个月集会一次，相当于国民大会的常务委员会。除了议决各类议案并审理监察院提出的弹劾案之外，议政会在国民大会闭会期间还有权对行政院正副院长及各部会长官投不信任票，并如果经出席议员的2/3多数通过，不信任的官员必须辞职。如果总统不同意针对行政院正副院长的不信任案，应临时召集国民大会做决定。如果国大维持议政会决议，有关官员必须辞职；如果国大否决了决议，则改选议政会议员。最后，议政会还有权对国家政策或行政措施向总统及各院部会长官提出质询，并听取报告。由此可见，修正后的宪法已具备责任内阁制性质，因而偏离了“五权宪法”原来的基本精神。1940年“皖南事变”发生后，国共合作再度破裂，共产党拒绝出席国民参政会。1945年，周恩来与毛泽东先后抵达重庆和国民党进行谈判，以谋求政治解决。双方发表了“双十会谈纪要”，决定召开“政治协商会议”，召集各党派代表及社会贤达共商国是。政协成员共38人，其中共产党7人、国民党8人、青年党5人、民盟和社会贤达各9人，于1946年1月10日开幕。在大会上，政协提出了12项宪草修改原则，主要包括下列内容：立法院由选民直接选举产生，其职能相当于民主国家的议会；行政院长由总统提名、经立法院同意任命，行政院对立法院负责；如果立法院对行政院全体不信任，行政院长或者辞职，或者提请总统解散立法院；司法院由大法官组成，由总统提名、监察院同意任命；中央与地方分权采取联邦主义，省可以制定省宪，但不得和国宪相抵触。这些修正无疑将从根本上改变“五权宪法”的基本精神，因而国民党表示不可接受，并希望其他党派能谅解他们的立场和主张。国民党六届二中全会通过了五点修改原则，要求制定宪法仍应以“建国大纲”为依据，反对联邦制和议会制。经过协商，国民党的上述意见被部分接受，并又达成三项协议，取消了立法院的不信任权和行政院的解散权，同时改“省宪”为“省自治法”。在协议的基础上，宪草审议会形成了政协对《五五宪草》的修正案草案，并被移交国民代表大会表决。

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1702806438 抗战期间，有共产党和其他民主党派参与的机构对宪草进行了重要修改。

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1702806440 国共重庆谈判后，召开第一次政协会议，提出宪草修改原则。国民党难以接受，后经协商解决。

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1702806444 上述修正表明国民党在制宪问题上作出了一定的让步，修正后的宪法草案比《五五宪草》更能体现民意。在宪法草案被提交国民大会之后，蒋介石自己公开承认：“总统权力过分集中，必致形成极权政治，而有害于国家民族。”“在人民还不能自己掌握和巩固政权的时候，要完全信赖行使治权的人来尊重政权，这究竟是一种非常的冒险。”（引自荆知仁，1984：455—456）因此，他也认为《五五宪草》是不适用的。然而，在最后制定宪法的过程中，某些重要的修正意见并没有反映到宪法中去。结果，和《五五宪草》类似，1946年宪法基本上是一部“国民党宪法”，而不是“中国宪法”。由此可见，共产党和其他少数党派的实质性参与对制定一部名副其实的“中国”宪法发挥着关键作用；没有不同党派的独立参与，宪法就沦落为一党专制的工具。

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1702806446 宪法在最后制定过程中并未吸收修改意见，因而仍旧是“国民党宪法”。没有不同党派的实质性参与，宪法就沦落为一党专制的工具。

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1702806448 （三）党治产物的完成：《中华民国宪法》

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1702806450 根据国大组织法和代表选举法，国大代表包括三类：国民党中央（候补）执监委460人，政府指定者240人，选举代表共1200人，其中区域代表655人，职业代表380人，其余为少数民族及军队特种选举代表。后来共产党与民盟认为选出的原有代表已历经多年，不能代表新的民意，因而主张重新选举。各派讨论后接受了王云五的建议：选举产生的区域代表和职业代表1200人不变，但把国民党和政府控制的700名代表重新分配于各党派和社会贤达。经过协商，分配结果为国民党220名，共产党190名，民盟120名，青年党100名，社会贤达70名。共产党同时主张在召开国大前改组国民政府，但这项提议始终未能达成妥协。改组后的国民政府将采取名副其实的委员会制，由40名委员组成。一般议案需出席委员过半数提出，涉及变更施政纲领的议案则需出席委员的2/3以上多数才能提出。国府委员的名额由国民党占一半，其他各党及社会贤达占一半。共产党坚持其与民盟的名额必须合占14名，以构成1/3的否决力量，但遭到国民党反对。协议失败后，共产党和民盟宣布退出政协，拒绝参加国大。

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1702806452 国大代表分配名额，国共协商失败，共产党退出。

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1702806454 1946年5月，国共双方在接管东北日占区发生冲突，军事冲突不断升级，矛盾进一步深化。在美国斡旋下，双方达成了停火协议，但终未能弥合国共关系的裂痕。南京政府宣布将召开国大的日期延迟到11月，遭到共产党抗议。11月15日，国民大会召开，85%的代表是国民党员，共产党与民盟没有派代表参加。国民大会主席胡适接受了宪法草案，并开始审议。国民大会对宪法草案的审议经过了三读程序，其中对某些问题的争议相当激烈。在151条草案中，维持了104条，修改了四十多条，增加了27条。1946年底，国民大会通过了《中华民国宪法》，定于1947年元月1日公布，并于12月25日开始施行。这部宪法最后是在没有共产党和民盟参与下制定的，在很大程度上回到了《五五宪草》的方案。

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1702806456 国民大会在没有共产党参与下通过宪法，基本上回到“五五宪草”。

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1702806458 1946年宪法共十四章175条。前言仍说明宪法是依据“孙中山先生创立中华民国之遗教”。第一章“总纲”第1条规定：“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国。”虽然三民主义是国家宪法的基础，但“民主共和国”一条的加入淡化了其党治特征。第二章第18条，规定了人民的权利与义务。宪法权利和自由仍采取间接保障，法律可以加以必要限制；然而，基本精神仍然是保障而非限制，因而第23条又规定了对法律限制之限制：“除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”第三章对“国民大会”的规定基本上和《五五宪草》相同，并未采纳以后修正案的体制。且国民大会现由总统召集，在总统任满前90天集会。由于总统任期为六年，这意味着国大常会为每六年召开一次，且宪法也没有规定每届国大的会期。由此可见，国民大会的职能进一步弱化，其主要作用限于选举正副总统。

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1702806460 国大职能进一步削弱，成为选举总统的专门机构。

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1702806462 1946年宪法没有像宪草那样规定“中央政府”一章，然后在各节中规定总统和五个院，但“五权宪法”的实质并未改变。第四章至第九章规定了总统和五院结构，和《五五宪草》类同，且总统仍然具有很大权力。对于“五权宪法”制度的主要修改是强化了立法院的职能，并使行政院对立法院负责，从而形成了责任内阁制（第55条）。立法委员由直接选举产生，每年开会两次，自行集会（第62、68条）。因此，立法院现在相当于一个议会，且宪法取消了立法院向国民大会负责一条；事实上，会期间隔如此之长的国民大会也无法保证任何机构向它“负责”。行政院的院长由总统提名、立法院同意任命之。行政院有义务向立法院提出施政方针及报告，立法委员有权对行政院长及各部会首长提出质询（第57条）。如果立法院不同意行政院的重要政策，可以通过决议要求行政院变更之；行政院则可以经总统核可，把决议移请立法院复议；如果2/3以上的出席立法委员维持原决议，行政院长应立即接受该决议或辞职，而没有提请解散立法院的权力。行政院长可以选择辞职或接受议会的变更决议，这可算一项制度创新。在责任内阁制国家，由于内阁必须代表议会多数，因而在两者发生重大分歧时必须辞职。行政院长之所以可以选择接受议会的变更决议，是因为行政院和立法院是两个不可兼任的独立机构，因而行政院虽然向立法院负责，却并不和立法院为一体。这表明五权宪法制度不全同于英国的责任内阁，而和美国的三权分立仍有一定的相似之处。

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1702806464 立法院相当于议会，结合了内阁责任制和三权分立制度的特点。

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1702806466 关于司法院的规定与《五五宪草》类似，司法院复旧解释宪法，法官则明确获得了终身职位（第78、81条）。司法院的正副院长和大法官皆由总统提名，经监察院同意而获得任命，因而监察院具有美国参议院的部分职能（第79、80条）。事实上，和1913年以前的美国参议院类似，监察院由各省、直辖市议会和蒙、藏地方议会及华侨团体选举产生，任期6年，可以连选连任（第91、93条）。监察院分若干委员会，监督行政院及其各部会的工作，有权向有关部门提出纠正案，并对有违法或失职行为的中央及地方公务员提出纠举案或弹劾案（第96、97条）。监察还设有审计长，由总统提名并经立法院同意而获得任命，负责审核行政院所提出的决算案（第104、105条）。

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1702806468 1946年宪法加入了第十章“中央与地方之权限”。第107条列举了中央立法并执行的事项，第108条列举了中央立法并执行或委托省县执行的事项，第109条列举了省立法并执行或委托县执行的事项，与1923年宪法颇为类似。第110条还专门规定了11条由县立法并执行的事项。对于未列举的事项，其调控权力根据其性质而加以划分：具有“全国一致”性质的属于中央，具有“全省一致”性质的属于省，具有地方（县）性质的属于县，立法院解决权限争议（第111条）。这事实上反映了孙中山的“均权主义”思想，即中央与地方事权按照事务的中央或地方性质划分，而不绝对偏向中央集权或地方分权。由此可见，虽然1946年宪法名义上仍是单一制，实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。第十一章规定了“地方制度”，各省可以召集“省民代表大会”，根据省县自治通则制订省自治法，但不得与宪法相抵触（第112条）。各省设省议会和省政府，省长和议员均由省民选举产生（第113条）。这些规定也是吸收了1923年宪法的地方自治原则。省自治法制订后报送司法院审查，由司法院宣布违宪条文无效（第114条）。

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1702806470 宪法名义上仍是单一制，实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。

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1702806472 思考　“均权主义”和联邦主义有何异同？参见本书第四章“库利原则”。由立法院而非司法院解决立法权限的争议可能会产生什么问题？

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