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1946年宪法加入了第十章“中央与地方之权限”。第107条列举了中央立法并执行的事项，第108条列举了中央立法并执行或委托省县执行的事项，第109条列举了省立法并执行或委托县执行的事项，与1923年宪法颇为类似。第110条还专门规定了11条由县立法并执行的事项。对于未列举的事项，其调控权力根据其性质而加以划分：具有“全国一致”性质的属于中央，具有“全省一致”性质的属于省，具有地方（县）性质的属于县，立法院解决权限争议（第111条）。这事实上反映了孙中山的“均权主义”思想，即中央与地方事权按照事务的中央或地方性质划分，而不绝对偏向中央集权或地方分权。由此可见，虽然1946年宪法名义上仍是单一制，实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。第十一章规定了“地方制度”，各省可以召集“省民代表大会”，根据省县自治通则制订省自治法，但不得与宪法相抵触（第112条）。各省设省议会和省政府，省长和议员均由省民选举产生（第113条）。这些规定也是吸收了1923年宪法的地方自治原则。省自治法制订后报送司法院审查，由司法院宣布违宪条文无效（第114条）。
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宪法名义上仍是单一制，实质上带有相当浓厚的联邦制色彩。
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思考 “均权主义”和联邦主义有何异同？参见本书第四章“库利原则”。由立法院而非司法院解决立法权限的争议可能会产生什么问题？
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评注 紧急状态权力——《动员戡乱时期临时条款》
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1946宪法并未增加总统的“紧急状态权力”。第39条规定，“总统依法宣布戒严，但须经立法院之通过或追认；立法院认为必要时，得决议移请总统解严。”第43条规定，如果遇到“天然灾害瘟疫”，或国家经济财政上发生“重大变故，须为急速处分时”，总统可以经过行政院会议之决议，在立法院休会期间按紧急命令法发布紧急命令，并在发布命令后一个月内提交立法院追认；“如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。”为了对付国共内战和经济危机，1948年3月的国民大会按照制宪程序，3天内完成三读程序，通过了《动员戡乱时期临时条款》，又称“战时宪法”。
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为了应付内战和经济危机，国大匆忙制定了“战时宪法”。
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提案人之一王世杰指出，南京政府面临着宪政和内战这对矛盾。如果按照宪法规定的权限，那么政府可能难以应付战争的危机；如果只是考虑战争的需要，则将不得不“蔑视宪法或曲解宪法条文”。（引自张国福，1991：425—426）当时商量的补救办法包括修改宪法，或由大会采取决议案授权总统处理战乱，而不修改宪法。修改宪法受到一些代表的反对，认为可能有损宪法尊严；大会决议案则不可能和宪法具有同等效力，因而不可更改总统的宪法权限。提案采取了折中的办法：不修改宪法，但按照制宪程序采取临时性条款，在战时扩大总统的紧急处分权，战后失去效力。
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国大按照制宪程序采取临时性条款，在战时扩大总统的紧急处分权，战后失去效力。
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《临时条款》第1条规定：“总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难，或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议，为紧急处分，不受第39条或第43条所规定程序之限制。”第3条规定：“动员戡乱时期之终止，由总统宣告或由立法院咨请总统宣告之。”并不十分确定的是，在立法院“咨请”以后，总统是否有义务宣告“动员戡乱时期”结束。1948年8月，蒋介石利用《临时条款》的授权，颁布了《财政经济紧急处分令》等一系列经济调控法令，并于12月宣布全国戒严。
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然而，这一切并未能挽救国民党政府。1947年，国民党自恃武力，发动内战，但在战场上节节败退。1948年4月，新的国民大会选举蒋介石为总统、李宗仁为副总统。同年，国民党请求停火，共产党同意重新开始和平谈判，但双方终究未能达成妥协。1949年4月，共产党占领南京，宣告国民政府的灭亡。1946年宪法未及实施，就自动失去效力。事实上，早在2月22日，中共中央发布了《关于废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》，明确废除了国民政府时期制定的《六法全书》。至此，民国时期的一切法制成就连同其缺陷被全盘否定，一切重新开始。
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1946年宪法未及实施，就自动失去效力，《六法全书》亦被废除。
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动态 台湾地区宪政进程概述
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1949年，国民党政权退守台湾，开始在台湾及其附属岛屿实施《中华民国宪法》，但是很快就宣布进入“动员戡乱”时期，开始了长达38年之久的“戒严”。1954年3月11日，第一届“国大”第二次会议通过决议决定《动员戡乱临时条款》继续有效。此后，临时条款经过四次修正，每次都是由“国大”按照修宪程序通过。其中1960年的第一次修正主要是为了让蒋介石第三次连任领导人，规定正副领导人在动员戡乱时期可连选连任，不受民国宪法第47条连任一次的限制。1972年的第四次修正授权总统制定充实中央民意代表机构的办法，规定“在自由地区，增加中央民意代表名额，定期选举”，和第一届中央民意代表同时行使职权。
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值得注意的是，国民党迁台后中央机构已经失去了宪法上的民意基础，因为民国宪法的所有规定都是针对整个中国，但是来到台湾的中央民意代表机构显然不可能再由全体中国公民选举产生，从而产生了“万年国会”现象。所谓“万年国会”，是指1947—1948年选举产生的中华民国第一届“国大”代表、立法委员和监察委员，来台任期届满后未经改选而长期继续行使职权的非常体制。一开始，立法机构通过决议逐年延长自己的任期。1953年，蒋介石核准行政部门建议并通知“国大”秘书长，在没有变动法律和宪法的情况下便建立起国大代表不必改选的制度。1954年，司法机构认为“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”，因而认同第一届立委、监委继续行使职权的合宪性，从而形成了“万年国会”。[22]可想而知，这种体制下的政府必然缺乏有效的民意监督和参与。直到1990年，国大代表除了80名增额补选的之外，其余600多名都是第一届“资深代表”，立法机构也与此类似。由于这些人掌握着修宪与立法大权，却无法代表台湾民意，因而引起当地社会的强烈反对。1990年，大法官会议终于终止了“万年国会”，判决中央资深民代应于1991年底前终止行使职权。[23]
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1999年的第五次增修试图改变国大的选举方式，但是被司法机构判决无效。[24]这些条款之所以无效，一是因为修正程序不符合公开透明原则，“有明显重大瑕疵，已违犯修宪条文发生效力之基本规范”；二是因为“国大”代表全体国民行使政权，而增修第1条规定第四届国大代表按照立委选举各党推荐和独立候选人得票比例来分配名额，也就是以性质和职能不同的立委选举结果来分配“国大”议席并指派代表，而不是由选举程序产生，从而“抵触民主宪政之基本原则”，违背了“自由民主之宪政秩序”；三是因为“按国民主权原则，民意代表之权限，应直接源自国民之授权”，而第一和第四条增修条文分别延长了“国大”代表和立委任期，“并无宪政上不能依法改选之正当理由”，也就是“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”，且“国大”代表自行延长任期也违背了利益回避原则，不符合“自由民主宪政秩序”。尽管如此，2000年第六次增修依旧虚化了“国大”，原先由“国大”掌握的许多重要职权由立法机构接管；2005年的最近一次修宪则完全取消了“国大”职权，“五权宪法”中的最高权力机构从此成为历史。
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与前苏联、东欧和韩国一样，台湾地区的政治改革也肇始于20世纪80年代末的“民主第三波”。1987年，蒋经国在去世前开放了党禁和报禁，台湾开始存在以民主进步党为代表的本土反对势力。李登辉上台后随即废止了临时条款，并以宪法增修条文取而代之。到目前为止，民国宪法共经过七次增修。1991年的第一次增修规定了台湾地区国大代表、立委和监委的选举名额分配，1992年的第二次增修实行“总统直选”，显著改变了民国宪法的内阁制特征。1996年，台湾当局的领导人第一次实行选举，结果李登辉当选。2000年，举行了第二次大选，民进党主席陈水扁当选，并在2004年一场有争议的选举中获得连任。反对党获得“轮流执政”的机会，被认为是“台湾民主的深化”（consolidation）。当然，国民党仍然控制着立法机构的多数，因而说它是“在野党”其实并不完全准确。在2008年3月22日大选中，国民党候选人马英九、萧万长以58%的得票率胜选，从而完成了政党“第二次轮替”。
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值得指出的是，“大法官会议”一直是台湾地区的释“宪”机构。尤其是自1987年开放党禁以来，该机构曾经对民国宪法作出过多项司法解释，对于保障台湾居民的基本权利发挥了重要作用。同时，台湾地区的司法机构和检察机构都有值得称道的表现。2006年5月，据国民党籍议员邱毅“爆料”，台湾当局领导人陈水扁的女婿赵建铭于2005年7月底以其母简水绵的名义，低价购买了500万股台湾土地开发信托投资公司（“台开”）的股票，当时市价约为每股新台币3.5元。后来台湾当局贷款165亿新台币给台开，该公司股价一度高达每股20元，“驸马爷”从中获得暴利。[25]2006年底，赵建铭等人涉嫌台开股票内幕交易，遭到起诉并被判决6年徒刑，其父被判决8年4个月徒刑。[26]同年，陈水扁夫妇涉嫌贪污“国务机要费”以及伪造文书和伪证。经过四个多月的侦查，台北高检署宣布“国务机要费”侦结。检察官在“国务机要费”的支出凭证中核验每张发票的真正消费者，最后认定“第一夫人”吴淑珍涉嫌从2002年7月间到2006年3月，以他人付款消费的发票榨领“国务机要费”中的非机要费1480多万元。吴淑珍等人涉嫌共同贪污（利用职务机会榨取财物）、伪造文书及伪证罪，因而受到检察机关起诉，目前仍在审理过程中。陈水扁本人则因享有行政豁免权，要等到2008年卸任后再予以调查起诉。针对“第一家庭”接连不断发生的弊案，台湾反贪腐倒扁总部于2006年双十节发起“天下围攻”活动。数以万计的“红衫军”在施明德总指挥带领下，从台北火车站广场出发，一路高呼“陈水扁下台”的口号，从东西南北四面八方包围“总统府”。[27]
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图2.11 “在野党”的作为（中新社黄少华摄）
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2006年6月3日下午，亲民党在台北市凯德格兰大道上举行“全民呛扁，阿扁下台”集会。左二至左四为无党籍人士李敖、亲民党主席宋楚瑜以及当时的国民党主席马英九参加集会。
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应该看到，制度漏洞和政府丑闻到处都有，但是能否被挖掘出来并成为“新闻”，乃至权贵人物受到铁面无情的法律追究，取决于当地的政治制度。台湾地区的检察机构之所以竟然敢治“第一家族”的罪，正是因为多党竞争的格局——虽然民进党当时控制了行政权力，但是国民党掌握了立法权和监察权；即便得罪了执政的民进党，也有反对党“撑腰”，因而检察官不怕最高领导人的打击报复。
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