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另一方面，改革后的税收立法权和政策制定权仍然集中于中央。中央仍控制了地方税收的制定权、解释权、税目的决定权和税率的调整权，地方仅负责税的征收。地方政府的事权范围相对较大，但财政范围相对较小。地方政府只有小部分税收行政规定的制定权，对一些税种的税制具有微调权，例如对城镇土地使用税和车船税的税额决定权。且即使这小部分权力也是中央授予的，其行使受中央监督，不得超越中央设定的范围。地方税收政策主要来自中央授权的结果是缺乏稳定性，并产生了比较明显的短期行为。税制改革后，流转税收入偏重，超过税收总额的60%以上，企业和个人所得税偏低，还未达到以往占税收总额的20%的水平。这种格局也表明双重主体税制只是一种形式。中央税以增值税和消费税收入为主，地方税的税种主要包括土地使用税、房产税、车船使用税等。改革后的地方税缺乏税基宽、税源充足、收入稳定的主体税种，地方税的固定收入仍然偏少，弹性较差，不能随着经济发展和物价水平的上涨而相应增加。地方政府的大部分财政收入仍然来自于中央转移支付资金的返还和共享税中的地方分成。
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但改革后税收决定权仍基本上集中于中央。
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改革开放对财政的另一个后果是“预算外”和“制度外”等非税财政收入大规模上升。所谓“非税财政收入”，就是指政府通过经营和财产收入、管理费和使用费等收费、罚款和没收等非征税方式获得的收入。在西方法治国家，税收一般占公共收入的90%以上，因而非税收入仅占很小比例。然而，非税财政收入在中国却名目繁多、规模庞大、管理混乱。某些非税收入被纳入预算计划，和税收一样受预算法的控制；某些非税收入则放在预算外管理，受行政法规约束，被称为“预算外”收入；还有某些非税收入既不纳入预算内，又不纳入预算外，而是由征收主体自收自支、自行管理，几乎不受任何法律约束，被称为“制度外”收入。非税财政收入的征收主体主要是地方政府，地方非税收入占非税总收入的90%。改革开放以来，非税收入的总趋势是不断上升，其中又以预算外和制度外收入增长尤为迅猛。以1996年为例，税收收入为6910亿元，比上年增长14.4%，但预算外收入为3893亿元，比上年增长了60%！两项合计为1.1万亿元，宏观税负水平为17%，和世界上其他中等偏下国家相仿。但如果加上各级政府部门批准收取的第二预算外收费和基金（不包括乱收费），那么总的税负水平可能达到25%以上，（黄衍电，1999：156）接近世界上中等偏上收入国家的28%（包含社会保障税）水平。在该年的公共收入中，税收仅占45.8%，非税收入占54.2%。
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改革开放的一个后果是“预算外”和“制度外”等非税财政收入大规模上升。
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2005年底，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过了关于废止农业税条例的决定，这一在中国延续了两千六百年的“皇粮国税”就此取消。[75]2006年初，中共中央和国务院又通过了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的“一号文件”，也是近三年来第三个有关“三农”工作的一号文件。在随后的十届全国人大四次会议上，新农村建设成为讨论的重要内容。重点在于帮助欠发达地区发展经济和社会事业，救助社会弱势群体和经济困难的城乡居民。[76]在中央财政支持向农村倾斜的环境下，农民负担有望得到一定程度的减轻。
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虽然各种“乱收费”现象得到一定的遏制，但是地方政府很快找到了更有效的敛财手段——“土地财政”。进入2000年，各地政府以“发展”的名义大肆征地、拆迁，由此获得的土地财政收入成为地方政府更大、更稳定的财源，许多地方的土地财政收入占政府收入的一半以上。这个结果是不可避免的，因为1994年的分税制在制度上是一场分权改革，在结果上却是一场集权改革；相对于各级地方，中央税收比重显著提高，而绝大部分公共职能仍然由地方承担，事权和财权严重失衡。虽然中国向地方转移部分资金，但是转移支付一般只能用于专项开支，并不能用于基本公共服务的一般性开支，因而一方面加剧了地方的“跑部钱进”，另一方面却不能填补地方税收缺口。于是，各级地方便把手伸向了人民赖以生存的土地和房屋，各种悲剧也就在神州大地登场了（详见本书第八章唐福珍事件）。
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思考 税收与联邦民主
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1.税收看上去是一个枯燥的题目，但它却直接关系到普通人的日常生活。事实上，读者应能记得，正是对赋税和征税权的争议引发了英国的议会民主和美国的独立战争。（参见本书第二章）在美国和德国等联邦国家，各州（地方）有独立于联邦（中央）的征税权。联邦税率必须在全国保持一致，不得给予任何州以特殊优惠。结合上述内容和下述政治制衡理论，为什么要规定平等原则？这项原则可能会给联邦范围内的财政均衡带来什么影响？联邦和各州重复征税，是否会对公民或企业产生过重负担？有什么机制可以防止税负过重？
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2.如果税收的立法权在中央（相对于地方）过于集中，其在中央内部又过于分散。中国税收的立法制度并不完善，税收措施目前多由国务院的行政法规加以规定。不少税种——包括三大流转税，即增值税、消费税和营业税——都只有国务院发布的暂行条例。全国人大及其常委会所制定和颁布的税法仅限于规定税收程序的税收征管法和包含少数税种的税收实体法，包括中外合资企业所得税法与外国企业所得税法。即使像1994年分税制这样的重大举措，也是通过行政规定完成的，缺乏稳定可靠的立法基础。人大税法的缺失可能会导致什么后果？宪法对此是否可以有任何作为？
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3.对于国民收入水平比较低而社会福利的财政负担不算高的中国而言，中国的税负水平达到25%是否合适？结合本书第一章所阐述的民主原则，你认为中国公民的税负为什么那么高？无论历年如何变化，中国财政收入的分配过程具有一个共同特点，也就是中央和地方政府之间的权力“博弈”。你认为这一博弈过程可能缺少了哪个主体？
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4.据调查，在中国某些经济相对落后和财力不足的地区，税负水平反而高于全国平均水平。例如山西、贵州、云南、甘肃和宁夏的人均GDP低于江苏、浙江、广东等相对富庶的省份，但各项税收收入占GDP的比例却高出近八个百分点。（黄衍电，1999：158）为什么会出现这种现象？它对中国的财政均衡有何含义？由于中国的税负水平是由中央确定的，中央政府中有没有类似于美国或德国参议院的代表各地利益的机构？
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5.按照目前的税种划分，中央的固定收入包括关税、中央企业所得税和上缴利润、铁道、银行总行和保险总公司等部门集中交纳的收入等。地方固定收入包括地方企业所得税和上缴利润、个人所得税、城镇土地税、土地增值税、国有土地有偿使用收入、房产税与农牧业税等。中央和地方共享收入包括增值税、资源税与证券交易税，其中证券交易税为中央与地方分享50%，增值税为中央75%、地方25%。这种分税方式是否合理？例如为什么个人所得税等税种一定要属于地方而非中央的固定收入？划分中央和地方共享收入比例的依据是什么？是否可能在整体上为分税制提供任何客观依据？
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6.按照目前的事权划分，中央财政具体包括中央统管的基本建设投资、由中央财政安排的工业与农业支出、国防与武警费用、外交和援外支出、中央级行政管理费与公检法支出，以及文化、教育、卫生、科学等各项事业费用。地方财政包括由地方政府负责的各项类似事务的支出。然而，对于单一制国家，是否可能明确划分中央与地方的事权？关于联邦制国家对这一问题的处理，参见以下的论述，尤其是“库利法则”。以法院为例，你认为地方法院的支出是否应由地方政府拨款？哪些地方事务需要中央拨款，哪些应由地方自求平衡？在目前的分税体制下，如何保证各级政府所获得的收入正好满足履行其事权的财政需要？
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7.非税财政收入的迅速增长对地区之间的财政均衡产生什么影响？一方面，加上非税财政收入以后，公共收入中的中央比例只是30%左右，影响了中央政府本身的管理与执行能力，也限制了利用全国收入补贴贫困省份、实行财政均衡的能力。另一方面，非税财政收入和地区经济发展程度紧密相关；一般而言，非税财政收入在富裕的省远高于相对贫困的省。为什么会出现这种现象？是否应该、可能或如何消除这种现象？
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8.非税财政收入取代正常的税收可能具有什么弊端？其中占一半以上的“制度外”收入主要来自地方政府越权审批的基金，行政事业单位和垄断企业擅自扩大收费范围或随意提高收费标准，地方部门和单位在修桥筑路、整治江河、兴办学校或医院等公益设施时采取行政命令向企业或居民强制集资、摊派，工商、物价、交通、环保等部门在法律、法规以外擅自扩大罚没范围、提高罚没标准，以及国有企事业单位或行政管理部门以各种名目设立筹集的自收自支资金，即所谓“小金库”。你认为应如何通过制度来杜绝“制度外”资金？
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9.虽然媒体对取消农业税等政策一片叫好，必须看到的是新农村改革仍然是在中央主导下进行的。事实上，农业税的一律取消本身就再次验证了中央在税种设定上说一不二的垄断权。且尽管减轻农民负担是一件好事，但是取消农业税的措施本身对农民负担影响不大。[77]在地方民主和法治没有得到根本改进且中央和地方的税权关系没有理顺的情况下，你认为新农村建设是否能从根本上解决“三农”问题？
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四、中央和地方权限的划分
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建立联邦制的首要目的就是兼顾统一与地方自治的需要，一方面保证因地制宜，另一方面保证各地区之间的和谐与合作。因此，中央与地方权限的划分标准是“各得其所”：让中央政府和地方政府去管理最适合自身的事务。取决于具体事务的影响范围，全国性的事务应该由中央政府调控，地方性的事务则应该由地方政府调控。一般地，根据民主自治原则，由民主选举产生的地方政府最熟悉当地人民的切身利益，并能够最有效地采取符合当地利益的措施，因而应被假定具有调控权力；只有在证明地方调控不合适的时候，中央政府才应插手干预。一个最重要的情形是特定的地方调控不适当地影响了其他地区的利益，因而可能产生地区冲突。这时，联邦和睦原则要求联邦主动干预以预防并解决地区矛盾。
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中央和地方权限的划分应有利于实现民主自治原则。
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（一）美国
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在美国，中央与地方的权力划分并不是静止的，而是随着社会发展而变化。这在州际贸易领域体现得尤其清楚。在建国之初，美国处于第二次工业革命之前，州际贸易仅占国家经济的小部分比例，因而联邦权力也被宪法局限在很小的范围内。在美国宪法创立一个半世纪之后，由于现代工业和交通技术的发展，汉密尔顿等联邦党人所提倡的中央主义似乎取得了最终胜利。在“美国银行案”中，马歇尔仿佛预见了一个多世纪后联邦权力的扩充。只要为了宪法授权的目的，联邦政府可以采取任何“必要与合适”的手段。在1824年的“航运垄断案”，[78]马歇尔又把联邦的贸易调控权扩展到各州界内，并依靠联邦法律的最高地位，排斥各州插手联邦调控的领域。19世纪中叶的“库利原则”根据调控对象的内在性质，区分全国性和地方性事务，从而为联邦和各州的贸易调控权限规定了更为实际的标准。到19世纪后期，随着现代经济的迅速发展，联邦和各州政府及时作出反应，利用全面系统的法律调控来维持经济增长，并消除后者带来的不良后果。但由保守法官控制的最高法院不能作出及时转变。就在民主政府迅速扩充权力的同时，法院加强了对政府权力的限制。因此，联邦调控的对象必须和州际贸易“直接相关”；政府不能控制对贸易产生“间接”影响的生产过程，无论其影响如何重大。新政最终带来了法院的转变，使之与民主机构保持一致。对于贸易调控，现代法院给予国会裁量权以很大尊重。只要国会发现联邦调控和州际贸易之间的联系具有理性基础，法院就将肯定法律的合宪性。
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在美国，中央与地方的权力划分随着社会发展而变化，法院现在高度尊重国会的立法自由裁量权。
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案例 “库利法则”与“领港调控案”[79]
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