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9.虽然媒体对取消农业税等政策一片叫好，必须看到的是新农村改革仍然是在中央主导下进行的。事实上，农业税的一律取消本身就再次验证了中央在税种设定上说一不二的垄断权。且尽管减轻农民负担是一件好事，但是取消农业税的措施本身对农民负担影响不大。[77]在地方民主和法治没有得到根本改进且中央和地方的税权关系没有理顺的情况下，你认为新农村建设是否能从根本上解决“三农”问题？
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四、中央和地方权限的划分
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建立联邦制的首要目的就是兼顾统一与地方自治的需要，一方面保证因地制宜，另一方面保证各地区之间的和谐与合作。因此，中央与地方权限的划分标准是“各得其所”：让中央政府和地方政府去管理最适合自身的事务。取决于具体事务的影响范围，全国性的事务应该由中央政府调控，地方性的事务则应该由地方政府调控。一般地，根据民主自治原则，由民主选举产生的地方政府最熟悉当地人民的切身利益，并能够最有效地采取符合当地利益的措施，因而应被假定具有调控权力；只有在证明地方调控不合适的时候，中央政府才应插手干预。一个最重要的情形是特定的地方调控不适当地影响了其他地区的利益，因而可能产生地区冲突。这时，联邦和睦原则要求联邦主动干预以预防并解决地区矛盾。
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中央和地方权限的划分应有利于实现民主自治原则。
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（一）美国
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在美国，中央与地方的权力划分并不是静止的，而是随着社会发展而变化。这在州际贸易领域体现得尤其清楚。在建国之初，美国处于第二次工业革命之前，州际贸易仅占国家经济的小部分比例，因而联邦权力也被宪法局限在很小的范围内。在美国宪法创立一个半世纪之后，由于现代工业和交通技术的发展，汉密尔顿等联邦党人所提倡的中央主义似乎取得了最终胜利。在“美国银行案”中，马歇尔仿佛预见了一个多世纪后联邦权力的扩充。只要为了宪法授权的目的，联邦政府可以采取任何“必要与合适”的手段。在1824年的“航运垄断案”，[78]马歇尔又把联邦的贸易调控权扩展到各州界内，并依靠联邦法律的最高地位，排斥各州插手联邦调控的领域。19世纪中叶的“库利原则”根据调控对象的内在性质，区分全国性和地方性事务，从而为联邦和各州的贸易调控权限规定了更为实际的标准。到19世纪后期，随着现代经济的迅速发展，联邦和各州政府及时作出反应，利用全面系统的法律调控来维持经济增长，并消除后者带来的不良后果。但由保守法官控制的最高法院不能作出及时转变。就在民主政府迅速扩充权力的同时，法院加强了对政府权力的限制。因此，联邦调控的对象必须和州际贸易“直接相关”；政府不能控制对贸易产生“间接”影响的生产过程，无论其影响如何重大。新政最终带来了法院的转变，使之与民主机构保持一致。对于贸易调控，现代法院给予国会裁量权以很大尊重。只要国会发现联邦调控和州际贸易之间的联系具有理性基础，法院就将肯定法律的合宪性。
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在美国，中央与地方的权力划分随着社会发展而变化，法院现在高度尊重国会的立法自由裁量权。
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案例 “库利法则”与“领港调控案”[79]
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“州际贸易条款”的宪法意义也在不断进化之中。建国之初，这项条款的性质一直是受争议的问题。尤其是当联邦立法没有主动干预时，各州是否能触及关系到州际贸易的调控？马歇尔时期的回答基本上是否定的。但在1851年的“领港调控案”中，最高法院转变了态度。法院发展了著名的“库利法则”（Colley’s Doctrine），在联邦独占和各州主权之间选择了一个折中方案。
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1803年，宾西法尼亚州的议会通过法律，规定进出费城港的轮船必须接受港务局的领港，并交纳领港费；否则将被罚款一半领港费。库利未遵守这一规则，因而被州法院罚款。他以宾州法律和联邦宪法的若干条款——尤其是州际贸易条款——相抵触为由，上诉联邦最高法院，以期挽回受罚的领港费。科迪斯法官（J.Curtis）的法院意见维持了宾州的立法，并指出：
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当调控的性质要求国会行使其专有权力，它一定是指被调控事物的性质要求国会的专有立法。调控贸易的权力包含着广阔的领域，它包括不仅为数众多、而且性质各异的事物；有些必须要求单个统一的规则，在每个港口对合众国的贸易发挥平等作用；有些就像本案的问题，必须要求多样化，才能满足航运的地方需要。对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权力的对象性质，并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。显然，对领港员和领港事务的调控不属于这类法律。……它是地方性——而非全国性——问题；它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。
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“库利法则”要求根据调控对象的性质来界定中央和地方权限。
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库利法则要求根据事物性质来分布调控权力。因此，如果事务要求全国统一调控，那么国会就具有专有立法权；如果事务需要根据地方特色得到多样化处理，那么即使它处于国会权力范围之内，只要国会没有制订立法去优占（Pre-empt）各州调控，各州就仍有权行使共有调控权。作为一项灵活的司法标准，库利法则为现代法院的利益平衡规则提供了历史根据。
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另一方面，如果国会没有明确行使权力，州际贸易条款的“潜伏效应”对各州的贸易立法仍具有某种控制效力。到了“领港调控案”的时代，最高法院已经完全默认了“潜伏效应”之存在。为了维持北美大陆的经济统一，防止各州的歧视性立法损害州际贸易，同时确保各州主权不受联邦侵犯，联邦最高法院历年来根据实际情况，制订合乎国情的案例法，从而对保障宪法规定的联邦体制作出了不可磨灭的贡献。当国会未能在州际贸易的特定领域制订出明确调控时，法院必须解释“潜伏贸易条款”对各州调控权力的限制。无论对交通、州税、流入或流出贸易，还是各州对州内企业或自然资源的保护，只要州法对州际贸易带有歧视目的或效果，都将被法院判决违宪。唯一的例外是各州对州内居民的健康和安全保护，并且各州所采取的手段必须是所有选择中歧视性最小的。如果州法不具有歧视性，那么法院将平衡它对州际贸易的负担和给各州或地方社团带来的合法利益。只要不给州际贸易带来过重负担，非歧视性州法则一般受到维持。因此，美国的中央与地方权限之划分在很大程度上是由法院的案例法决定的。
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评注 贸易歧视、外部效应和“内部政治制衡”——司法权的自我界定
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尽管州际贸易条款禁止地方保护主义和贸易歧视，宪法的禁止并不能为联邦法院过度干预各州自治提供理由。这里涉及两个问题。首先，根据地方自治原则，联邦不应过分限制各州根据自身需要自由立法的权力。毕竟，联邦所代表的全国利益并不是抽象的，而必须被落实到各州及其所代表的人民；只有当一州的措施损害了其他州的利益时，“联邦利益”才被认为受到影响，联邦才能合宪地为了整体和睦与繁荣而适度干预。其次，如果国会尚未根据州际贸易条款的授权而进行干预，那么州际贸易条款即进入“潜伏期”，问题便转化为由谁来解释并实施其“潜伏效应”。不言而喻，实施者只能是联邦法院，因为只有联邦法院才能公正地裁决州的贸易立法行为是否符合贸易条款。但由于联邦法官们并非由选民选举产生，司法对民主立法过程的干预总是存在合法性的问题。根据民主原则，法院在一般情况下必须尊重立法决定，避免干预甚至取代议会代表的代议职能；只有在“必要”的时候，法院才能对各州立法进行干预。关键问题是，什么时候才是“必要”的呢？为了保障地方民主自治，联邦法院通过案例法界定了自己的职能。简言之，只有各州的民主过程产生了“外部效应”（externality），因而不能发挥有效的内部制衡作用甚至将对州际贸易产生损害，联邦干预才是必要的；只有国会的联邦政治过程未能主动干预，联邦的司法干预才是必要的。
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即使国会没有明确行使权力，州际贸易条款的“潜伏效应”对各州的贸易立法仍具有某种控制效力。
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当一个州的措施具有州际影响时，联邦法院进行必要的审查。为了避免过度干预民主，联邦法院把司法干预限制于必要范围内。
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从1819年的“美国银行案”开始，最高法院从制度功能主义出发，逐渐发展了“内部政治制衡”（internal political check）原则。在1819年的著名案例中，马歇尔法官否定了关于联邦应该信任各州的论点。马里兰州政府坚持，即使州政府掌握着通过对联邦银行征税而摧毁联邦计划的可能，联邦也应该信任州政府不会如此滥用权力。但马歇尔法官拒绝接受这种仅基于良好意愿的空头支票。如果对联邦的损害能给马里兰州带来利益，那么州的民主过程并不能提供任何防范。由于州的人民仅从州政府措施获取利益，而并不吸收其所带来的成本，州内民主过程只能更肯定损害联邦的地方措施。（这么说的理论假设是什么？）这时，联邦怎么能信任各州？联邦对州的信任必须建立在理性的制度建构基础上。如果一州同样承受着联邦或联邦其他州的负担，那么联邦可以信任该州的民主过程能够保证这种负担不是任意的；（为什么？）这样，法院也就没有必要干预。然而，当各州通过歧视性调控法律，以保护本州利益、排斥外来竞争时，那么联邦信任的制度基础就不存在了，因为该州并不平等地承受其措施对其他地区产生的负担，因而州的内部政治制衡机制“失灵”了。既然州的民主过程并不能约束州的立法行为，法院对各州政治过程的干预也就具备了正当理由。
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如果一州通过歧视性调控法律，以保护本州利益、排斥外来竞争，州的内部政治制衡机制就失灵了，因而为联邦法院对各州政治过程的干预提供了正当理由。
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在州际贸易领域内，内部政治制衡原则的要义是：当一州的民主程序能够自动保护州际贸易时，法院应该信任并避免干涉该州的民主政治；但当州内民主程序不能防止州政府侵犯州际贸易时，法院即可予以制止。因此，如果一州的贸易调控对州内和州外贸易产生同样负担，那么由于该州和州际贸易利害一致，州内的民主程序将阻止政府去对州际贸易增添过重负担；否则，这种调控将同样损害该州选民的利益，因而地方选民可通过民主选举，对其立法机构产生淘汰压力。然而，当一州以损害州际贸易的方式来为州内贸易谋利时，由于州内选民并不按比例承担本州调控对州际贸易的负担，这种州内民主制衡机制就不再奏效。这时，如果国会仍然保持沉默，联邦法院就可以干预各州立法，来保障联邦完整、防止经济分裂。因此，当一州采取歧视州际贸易的调控时，由于调控负担主要落在州外，内部政治制衡失效，联邦利益要求法院对州法进行更为严格的审查，并撤销该州民选机构的歧视性决定。在这个意义上，法院的主要作用是防止州内民主过程产生“外部效应”。在实际案例中，一州的贸易调控是否违反了内部政治制衡，将直接决定法院对州法的尊重程度和判决结果。
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内部政治制衡原则：当一州的民主程序能够自动保护州际贸易时，法院应该信任并避免干涉该州的民主政治；只有在州内民主程序不能防止州政府侵犯州际贸易时，法院才可干预。
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