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探讨 全国人大常委会与特别行政区的终审法院
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不论终审法院是否有权根据基本法解释或审查立法，全国人大常委会无疑具有解释基本法的最高权力。基本法第158条明确规定，“本法的解释权属于”全国人大常委会。人大常委会“授权”特区法院“对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释”。特区法院也可解释“本法的其他条款”，但如果有关条款涉及“本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系”，“而该条款的解释又影响到案件的判决”，那么终审法院应在不可上诉的终审判决前提请人大常委会进行解释。由于基本法并未明确规定启动人大常委会解释的程序，人大常委会似乎只有在特区终审法院提请时才能行使这项最高权力。如果基本法条款需要全国人大常委会解释，但特别行政区终审法院又没有主动提请解释，全国人大常委会是否能够主动干预？基本法对此亦未作具体说明，因而在实践中产生了争议。
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基本法并未明确规定启动全国人大常委会解释的程序，因而使人大常委会的干预方式产生争议。
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在上案中，终审法院在判决前并没有依照基本法第158条第3款的规定请全国人大常委会作出解释。法院认为，该条款中的“‘自行’二字强调了特区的高度自治及其法院的独立性”，并视之为“宪法上的授权”。由于第158条还授权特区法院解释其他条款，终审法院以下的各级法院有权解释基本法的所有条款。（为什么？）法院也注意到第158条第3款所规定的终审法院不能自行解释的“范围之外的条款”，即涉及中央政府管理的事务以及中央和特区关系的条款，但坚持认为有关条款是否符合类别条件（是否属于“范围之外”）并有需要加以解释（是否影响案件的判决），“唯独终审法院才可决定”，全国人大常委会无权决定。代表入境处的律师指出，基本法第22（4）条规定内地人士进入香港须办理批准手续，其中进入香港定居的人数由中央政府主管部门征求特区政府的意见后确定，而第22条处于第二章“中央和香港特别行政区的关系”之内，且必须在此获得解释才能确定申请人的居留权，因而是需要提请全国人大常委会解释的条款。然而，法院虽然承认第22（4）条是“范围之外的条款”，且它和第24条的解释有关，但否认两个条款在释义上的关系就使第24条也成为“范围之外的条款”；否则，一旦和“范围之外的条款”发生联系就必须提请全国人大常委会解释，那么基本法中的所有条款——包括第158条授权特区法院“自行解释”的特区自治范围内的条款——也都可能变成“范围之外的条款”，而终审法院认为这将“严重削弱特区的自治”。因此，终审法院是否需要提交基本法的解释，取决于个案所涉及的“最主要需要解释”的条款；只有“最主要需要解释”的条款是“范围之外”的，终审法院才需要提交解释。在本案，“在实质上最主要需要解释”的条款是第24条，而该条款本身并不涉及中央政府管理的事务或中央与特区关系，因而并不属于“范围之外”，终审法院也无须提请全国人大常委会解释。事实上，第24条所规定的居留权正属于特区法院“自行解释”的自治事项。
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终审法院认为，只有“最主要需要解释”的条款是范围之外的，它才需要提交人大常委会解释。
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1999年6月26日，第九届全国人大常委会第十次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释》。香港特区终审法院在上案中所解释的基本法第22（4）条和第24条，均被认为涉及中央管理的事务和中央与香港的关系。应香港特区行政长官根据基本法第43条和第48条第2项的有关规定提交的报告，国务院提出了提请全国人大解释香港基本法上述两条款的议案。全国人大常委会认为“终审法院的解释又不符合立法原意”，经征询全国人大常委会香港基本法委员会的意见，根据宪法第67条和基本法第158条第1款的规定，对香港基本法的上述条款进行了解释。1996年8月10日，全国人大香港特区筹备委员会的第四次全体会议已通过一项关于实施基本法第24条第2款的“意见”。为了体现“立法原意”，人大常委会的解释特别引用了这项意见。
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全国人大常委会经国务院提请解释了基本法的有关条款，认为香港终审法院的解释“不符合立法原意”。
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事实上，人大常委会对第24条第2款第3项的解释和终审法院的解释类同：对于凭借血缘关系而获得居民身份的人士，只要求其在出生时“父母双方或一方”必须符合基本法第24条第2款前两项的条件，而并不区分父亲与母亲或婚生与非婚生子女。但对于第22条第4款的解释，人大常委会仍然坚持所有在内地的申请者，“包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，不论以何种事由要求进入香港特别行政区，均须依照国家有关法律、行政法规的规定，向其所在地区的有关机关申请办理批准手续”，并获得其所制发的有效证件才能进入香港，否则将构成违法入境。人大常委会的解释并不影响吴嘉玲案的当事人根据终审法院1月29日的判决所获得的居留权，但其他任何人是否符合第24条第2款第3项的条件“均须以本解释为准”。
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思考 全国人大常委会的解释权及其可能的限制或障碍
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1.全国人大常委会的解释在程序上是否符合香港基本法的规定？注意该解释首先由特别行政区的行政长官提出，其所依据的两条规定为香港基本法第43条与第48条。其中第43条规定：“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”第48条规定了行政长官的职权，其中被引用的第二项为“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”。从这两条规定，你能否得出行政长官有权向国务院提交关于质疑终审法院解释的结论？香港基本法也没有规定国务院（即“中央人民政府”）提请全国人大常委会解释的职权。第158条仅要求终审法院在应该提请时主动提请人大常委会解释，而没有授权国务院或其他机构提请解释或人大常委会在终审法院没有提请时自行解释。你是否认为基本法有必要规定全国人大常委会主动干预的程序？
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2.第158条所规定的提请机制有些类似于欧洲共同体的“提交”（reference）制度。（参见本书下一章）如果成员国法院在判案过程中遇到共同体法律的解释与适用问题，且共同体法律的解释将对判决结果产生影响，那么成员国最高法院应把该问题提交给欧洲法院加以解释。但这里也存在一个“灰色区域”：如果成员国法院拒绝提交共同体问题，那么欧洲法院不能自行干预。这是否表明全国人大常委会也应该等待终审法院的提请才能干预——除非基本法以后另行规定了干预程序？为什么？
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3.既然基本法第158条已“授权”特区法院“自行解释”自治范围内的条款，全国人大常委会是否失去了对这些条款的解释权？换言之，第158条的“授权”是否把人大常委会的解释权限制于基本法的部分条款，即“特区自治范围”之外的条款，并在这个意义上，人大常委会和特区法院分享对基本法的解释权？
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4.如果终审法院对其是否有权审查人大立法的观点只是不影响上案判决结果的“附论”，这是否表明它没有必要在该案中把这个问题提请全国人大常委会解释？是否表明人大常委会不应对终审法院的这一“附论”发表意见？
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5.对“立法原意”的“主观”解释方法之批评，参见林来梵，2001：422—425。全国人大常委会为什么强调“立法原意”？它的解释是否表明终审法院的判决偏离了“立法原意”？
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6.人大解释坚持认为，基本法第22条第4款要求所有的申请人——包括香港居民在内地出生的子女——获得当地出入境管理局的有效批准，才能合法入境。但根据人大常委会对第24条的解释，符合条件的香港居民在内地出生的子女是基本法意义上的永久居民。如果内地行政机构不批准这些子女的出境申请或香港入境处不批准入境申请，他们有什么法律救济？你认为这些救济是否充分？
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最后，特别行政区可以提出基本法的修改议案，但修改基本法的权力在于中央。香港基本法第159条、澳门基本法第144条规定，基本法的修改权属于全国人大，修改提案权属于全国人大常委会、国务院和特别行政区。特别行政区的修改议案须经特别行政区的全国人大代表2/3多数、立法会全体议员2/3多数和行政长官同意后，交由特别行政区出席全国人大的代表团向全国人大提出。特区修改议案的提出同时需要其在中央议会和本地议会的超多数通过，并征求行政长官同意，因而是相当严格的要求。因此，如果说基本法相当于特别行政区的“宪法”，那么其制定、修改与最终解释权都不在特别行政区本身，而在于中央，且特别行政区的任何法律都不能和基本法以及全国人大常委会的相关解释相冲突。
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特别行政区可以提出基本法的修改议案，但修改基本法的权力在于全国人大。
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第四章复习题
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1.什么是单一制、联邦制和邦联制？它们之间有何异同？它们各自的思想渊源是什么？
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2.什么是联邦制的基本原则？什么叫“有限政府”？它和联邦制有何关系？
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3.回顾“美国银行案”，什么是联邦制宪法所必须考虑的两个问题？回答这两个问题的宪法原则或依据分别是什么？
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4.什么是州际贸易条款及其“潜伏效应”？什么是“库利原则”？比较美国、中国及其他国家，如何界定中央与地方的权限？
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5.论述“内部政治制衡”以及联邦主义和民主的关系。为什么孟德斯鸠等思想家认为大国不适合实行民主制度？美国的联邦主义构想如何解决民主和规模的矛盾？
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