1702808639
除了历史背景之外，两院制还受到一些其他原因的支持和反对。第一，和英国的历史发展相关，两院制使议会能同时代表不同性质的利益。英国议会的上下两院分别代表贵族和平民的利益，美国国会的参众两院则分别代表各州和各地人口的利益；除此之外，还可采取别的体制来代表职业、宗教或少数民族等派别。反对这一见解的意见则认为代表民意的机构应该是唯一的，譬如英国的上院并不代表民意，因而只能处于从属与次要地位；如果两个院都是由选举产生，那么当它们的多数意见发生矛盾时，就产生了究竟哪个院最终代表民意的困难。（王世杰、钱端升，1997：202—204）第二，由于立法需要同时经过两院的审查，两院制有助于提高立法质量。反对意见则认为，两院程序过分复杂，增加了立法成本，从而妨碍社会通过法律获得改革与进步。第三，更重要的是，两院制有助于控制立法权的滥用。事实上，美国主要是为了这个目的而设置了参众两院，因为制宪者认为立法机构具有主动性以及其他机构所没有的以合法形式侵犯公民权利之便利，因而尤其需要加以控制。反对意见则认为针对议会的控制具有反民主倾向，并容易助长政府中的专制力量，最后使两院皆失去行动能力而依赖行政权力。
1702808640
1702808641
赞成或反对两院制的其他意见。
1702808642
1702808643
以上正反两方面意见都受到不同程度的采纳，并体现于现代议会制度的设计之中。为了限制中央政府的权力，美国宪法采取了严格的两院制，且两院权力基本平等。宪法第一章规定“这里授予的所有立法权力应被赋予合众国的国会，它由参议院（Senate）和众议院（House of Representatives）组成”，继而分别规定了两院的组成与选举方式、成员的资格与会议程序。众议员每两年、参议员每6年选举一次，皆可连选连任。参议员每州一律两名，众议员席位则按各州人口比例分配。任何法律必须同时通过众议院和参议院的批准。这样使两院互相制约，不但削弱了在当时被认为最可能侵犯分权原则的国会，也有助于保障合众国内小州的权利。
1702808644
1702808645
美国国会采取严格的两院制。
1702808646
1702808647
受卢梭的影响，法国历来强调大众主权和议会至上，因而虽然也采取两院制，但两院之间的权力大不相同。为了保证政府稳定，第五共和偏离了这种做法，削弱了议会权力，相应增强了总统与内阁的权力，并适当提高了参议院的地位。宪法第24条规定：“议会应由众议院（National Assembly）和参议院（Senate）组成。众议院代表应由直选产生。参议院应由间接选举而产生。它应保证共和国领土单元之代表。生活在国外的法国人，应在参议院内获得代表。”由于参众两院的组成方式不同，两院地位仍不相等。虽然参议院具备提议法案的权利，参议院对众议院通过的法律缺乏绝对否决权。如果两院意见出现分歧，那么众议院可通过再次表决而超越参院否决。
1702808648
1702808649
法国议会虽然采取两院制，但两院的权力并不相等。
1702808650
1702808651
德国《基本法》也设置了权力不相等的议会两院，但其主要目的是使参议院在更大程度上代表各州，因而联邦政府的分权结构体现了联邦主义原则。《基本法》第50章规定：“各州应通过联邦参议院参与联邦的立法和行政。”联邦政府的立法机构采取两院制：任期4年的联邦众议院（Bundestag）代表全民，联邦参议院（Bundesrat）则在更大程度上代表各州，由州任命产生。第51章规定了参议院的组成：“［1］联邦参议院应由州政府所任命与召回的成员组成。州政府的其他成员可作为其替代。［2］每个州应至少有3票；超过200万居民的州应有4票，超过600万居民的州5票，超过700万居民的州6票。［3］每个州可以派遣和其票数同样多的代表。每个州必须由在场成员或其替代投联票（block vote）。”因此，尽管各州在代表人数上并不相同，以州为单位的表决实际上给予各州代表在参议院以平等地位。
1702808652
1702808653
和美国一样，德国联邦参议院更多地代表各州的利益。
1702808654
1702808655
欧洲联盟的议会民主尚有待发展，但在某种意义上也具备两院制的雏形。共同体最重要的立法机构是由各成员国政府部长组成的“部长理事会”（Council of Ministers），它负责通过所有的共同体法律。理事会分为总理事会（General Council）和特殊理事会（Specialist Councils）。总理事会由各成员国的外交部长组成，特殊理事会则由相应部门的各国政府部长组成。根据经济共同体条约第203条，各国部长轮流担任理事会主席，每届任期限于半年。和理事会相对应，欧洲共同体的另一个立法分支是欧洲议会（European Parliament，简称EP）。1952年，《煤钢条约》建立了“共同议会”。1979年，共同议会首次实行全民直选。1986年通过的《统一欧洲条约》（SEA）把它正式称为“欧洲议会”。迄今为止，欧洲议会是在共同体范围内由选民直选的唯一机构。共同体条约第190条规定了各成员国在欧洲议会的名额。随着新成员国的加入，欧洲议会的人数不断增加。欧洲议会目前由来自15个成员国的610名成员组成，任期五年。议员的座次排列并不按其国度，而是按其政治党派。现在议会分为十个党派，其中最大的团体是占有二百多个席位的社会党。虽然欧洲议会是欧盟的民意代表机构，但其实际权力极为有限，因而构成了上述规则的例外。
1702808656
1702808657
欧洲议会由选举产生，但权力有限。
1702808658
1702808659
综上所述，现代国家的议会一般都采用两院制，但两院权力并不一定平等。两院之间的权力分配部分取决于两院的组成方式。众议院（或下院）几乎毫无例外，全部都由选民直接选举产生，因而可被视为代表民意的机关；参议院（或上院）则有的由直接选举产生，有的是间接选举产生，有的则基本上不代表民意。一般而言，选举产生的参议院具有更高的民主合法性，因而其地位及权力和众议院更为平等，不经选举产生的参议院则在立法事务上仅有有限的参与权。
1702808660
1702808661
两院之间，更直接代表民意的机关一般具有更高地位。
1702808662
1702808663
1702808664
1702808665
思考 为什么议院的权力取决于议院的组成方式？参见本书第一章。你认为中国是否有必要在人大之外成立“第二院”？中央与地方人大的结构是否应有所区别？为什么？
1702808666
1702808668
三、议会程序
1702808669
1702808670
（一）议会的召集
1702808671
1702808672
在英国历史上，由于议会是从国王的辅助机构脱胎而来，是否召集议会、何时及何地召集议会都由国王自己全权决定。这样，议会开会自然极不规则。在以后的政治斗争中，议会逐渐独立并掌握了主动权，议会的集会日期、地点和期限亦逐渐固定下来。例如美国联邦宪法第一章第四节（经第二十修正案修改）规定：“国会应每年至少集会一次，且这次会议应在元月3日中午开始，除非他们通过法律选定了另外一天。”第五节规定：“在国会开会期间，任何一院不应不经另一院的同意而休会超过3天，也不应在和两院开会地以外的地方重新开会。”总统并没有权力召集或解散国会，即使出现紧急状况也是如此。国会开会一般对外公开，并保持记录：“各院应保持其议事录，并不时发表有关议事录，除了那些据他们判断要求保密的部分；且各院成员对任何问题的赞成与否决应根据1/5到会议员的愿望而被记到议事录上。”（宪法第一章第五节）
1702808673
1702808674
通过政治斗争，议会逐渐掌握了召集和开会的决定权。
1702808675
1702808676
与此类似，法国第五共和宪法也规定了议会的召集程序。根据第28条，议会有权在每年举行两次普通会议。但一反以往规定会议最短期限的宪法惯例，第五共和宪法规定了会议的最长期限：“第一次会议应始于10月2日；它应历时80天。第二次会议应始于4月2日，它不得超过90天。”另外，议会还可在某些情形下召开特殊会议。第29条和第30条分别规定：“在总理或众议院多数成员的提请下，议会应召开非常会议，以考虑某特殊议程”；“除了议会有权集会的情形，非常会议应经由共和国总统的法令而召开并休会。”在一般情形下，议会开会对外公开，且内阁有权参与。第31条和第33条规定：“内阁成员应可参加两院会议。如果如此请求，其意见应获得听取。”“议会两院会议应该公开。争论的详细报告应发表于‘政府议事录’（Journal Official）。在总理或其1/10成员的提请下，每个议院可召开秘密委员会。”
1702808677
1702808678
议会开会具有固定期限，一般把每年一半时间用于开会。
1702808679
1702808680
（二）立法程序
1702808681
1702808682
在所有现代民主与法治国家，议会的首要职能是制定法律。为了保证法律代表社会的公共利益，宪法一般规定了立法所必须遵循的程序。立法程序主要包括四个过程：议案的提出、讨论、通过和颁布。法律的颁布过程几乎完全是一种形式，因而在此不予讨论。
1702808683
1702808684
一般而言，议员个人、国家元首或内阁领导均有权提出议案。美国宪法虽未明确规定，但在实践中一直是这么做的。法国第五共和宪法第39条规定：“总理和议会成员皆有权提议立法。在获得国政院之协商后，内阁议案应在部长会议获得讨论，并向两院之一的书记备案。”德国《基本法》第76条规定了立法的提案过程：“［1］法律提案应由联邦内阁、众议院或参议院成员引入联邦众议院。［2］联邦内阁的法律提案应首先递交参议院。参议院有权在六个星期内对该法案陈述意见。［3］参议院的提案应在3个月内由联邦内阁提交众议院。这时，联邦内阁应陈述其观点。”
1702808685
1702808686
议员、国家元首或内阁领导一般均有权提出议案。
1702808687
1702808688
在立法程序中最为复杂的流程是议会的讨论。议会讨论的程序一般由专门立法规定，宪法至多提供一个轮廓。在普通开会期间，议会把大多数时间用于总统或内阁提出的预算方案。在所有法案中，预算和征税法案占据着特殊地位。美国联邦宪法第1条第7款规定：“所有征集岁入的法案必须来自众议院；但就和其他法案一样，参议院可以提出或同意修正案。”法国宪法第39条规定：“财务法案应首先被提交众议院。”第48条规定：“根据内阁制定的顺序，对内阁提出或同意法案的讨论应在议会日程中享有优先权”，因而内阁实际上控制着议会讨论的议程。
[
上一页 ]
[ :1.702808639e+09 ]
[
下一页 ]