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评注 改革中的英国上院
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如上所述，英国上院在传统上是“贵族院”。在英国议会史上，上院贵族在和国王的斗争过程中发挥了巨大作用。只是随着下院的发展和民主的不断深化，上院才逐渐“大权旁落”，失去了其封建时代的辉煌。但上院并不甘于“退出历史舞台”。它不排斥改革，并在不断改革的过程中努力进化着。历年来，上院的成分也在不断变化。目前，上院仍然包括大主教和主教在内的26名教会成员，但绝大多数成员都已经是世俗成员。然而，英国朝野对上院的有限改革仍不满足；毕竟，在一个民主平等的现代社会里，“贵族”是难以找到一个合法立足点的。
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1997年，工党执政后发表题为《议会现代化：改革上院》的白皮书，宣布了改革上院的系统计划。1999年，工党制定了《上院法》（House of Lords Act），明确废除了贵族世袭体制，并建立了“过渡议会”（transitional house）。政府专门建立的皇家委员会建议，改革后的上院应当广泛代表英国社会的利益，反映不同地区、职业、文化、种族和宗教的观点或需要，并构成英国宪法体制中的制衡力量，在辅助下院制定立法政策的同时，促使下院和内阁进行清醒的反思。委员会建议成立独立的“任命委员会”，任命除了主教和法官之外的上院成员。新的上院大约将有550名成员。
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改革后的上院主要行使下列职能：审查法律草案和委托立法，监督行政权力，提出议案，拖延立法程序，修改下院送交的“公共提案”（public bills）。最后这项职能最为重要，并占据了上院的大部分时间。大约一半的内阁提案受到上院修改。上院的修正平均每年达两千多处，其中大部分受到下院和内阁通过。有时，上院把内阁提案修改得面目全非，以致内阁不得不放弃原来的提案。在以往每年有十多个内阁提案不能获得通过。1997年工党执政后，这个数字还有所上升。由此可见，英国上院不但不会被废除，而且将在改革后发挥更为重要的作用。
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除了历史背景之外，两院制还受到一些其他原因的支持和反对。第一，和英国的历史发展相关，两院制使议会能同时代表不同性质的利益。英国议会的上下两院分别代表贵族和平民的利益，美国国会的参众两院则分别代表各州和各地人口的利益；除此之外，还可采取别的体制来代表职业、宗教或少数民族等派别。反对这一见解的意见则认为代表民意的机构应该是唯一的，譬如英国的上院并不代表民意，因而只能处于从属与次要地位；如果两个院都是由选举产生，那么当它们的多数意见发生矛盾时，就产生了究竟哪个院最终代表民意的困难。（王世杰、钱端升，1997：202—204）第二，由于立法需要同时经过两院的审查，两院制有助于提高立法质量。反对意见则认为，两院程序过分复杂，增加了立法成本，从而妨碍社会通过法律获得改革与进步。第三，更重要的是，两院制有助于控制立法权的滥用。事实上，美国主要是为了这个目的而设置了参众两院，因为制宪者认为立法机构具有主动性以及其他机构所没有的以合法形式侵犯公民权利之便利，因而尤其需要加以控制。反对意见则认为针对议会的控制具有反民主倾向，并容易助长政府中的专制力量，最后使两院皆失去行动能力而依赖行政权力。
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赞成或反对两院制的其他意见。
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以上正反两方面意见都受到不同程度的采纳，并体现于现代议会制度的设计之中。为了限制中央政府的权力，美国宪法采取了严格的两院制，且两院权力基本平等。宪法第一章规定“这里授予的所有立法权力应被赋予合众国的国会，它由参议院（Senate）和众议院（House of Representatives）组成”，继而分别规定了两院的组成与选举方式、成员的资格与会议程序。众议员每两年、参议员每6年选举一次，皆可连选连任。参议员每州一律两名，众议员席位则按各州人口比例分配。任何法律必须同时通过众议院和参议院的批准。这样使两院互相制约，不但削弱了在当时被认为最可能侵犯分权原则的国会，也有助于保障合众国内小州的权利。
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美国国会采取严格的两院制。
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受卢梭的影响，法国历来强调大众主权和议会至上，因而虽然也采取两院制，但两院之间的权力大不相同。为了保证政府稳定，第五共和偏离了这种做法，削弱了议会权力，相应增强了总统与内阁的权力，并适当提高了参议院的地位。宪法第24条规定：“议会应由众议院（National Assembly）和参议院（Senate）组成。众议院代表应由直选产生。参议院应由间接选举而产生。它应保证共和国领土单元之代表。生活在国外的法国人，应在参议院内获得代表。”由于参众两院的组成方式不同，两院地位仍不相等。虽然参议院具备提议法案的权利，参议院对众议院通过的法律缺乏绝对否决权。如果两院意见出现分歧，那么众议院可通过再次表决而超越参院否决。
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法国议会虽然采取两院制，但两院的权力并不相等。
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德国《基本法》也设置了权力不相等的议会两院，但其主要目的是使参议院在更大程度上代表各州，因而联邦政府的分权结构体现了联邦主义原则。《基本法》第50章规定：“各州应通过联邦参议院参与联邦的立法和行政。”联邦政府的立法机构采取两院制：任期4年的联邦众议院（Bundestag）代表全民，联邦参议院（Bundesrat）则在更大程度上代表各州，由州任命产生。第51章规定了参议院的组成：“［1］联邦参议院应由州政府所任命与召回的成员组成。州政府的其他成员可作为其替代。［2］每个州应至少有3票；超过200万居民的州应有4票，超过600万居民的州5票，超过700万居民的州6票。［3］每个州可以派遣和其票数同样多的代表。每个州必须由在场成员或其替代投联票（block vote）。”因此，尽管各州在代表人数上并不相同，以州为单位的表决实际上给予各州代表在参议院以平等地位。
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和美国一样，德国联邦参议院更多地代表各州的利益。
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欧洲联盟的议会民主尚有待发展，但在某种意义上也具备两院制的雏形。共同体最重要的立法机构是由各成员国政府部长组成的“部长理事会”（Council of Ministers），它负责通过所有的共同体法律。理事会分为总理事会（General Council）和特殊理事会（Specialist Councils）。总理事会由各成员国的外交部长组成，特殊理事会则由相应部门的各国政府部长组成。根据经济共同体条约第203条，各国部长轮流担任理事会主席，每届任期限于半年。和理事会相对应，欧洲共同体的另一个立法分支是欧洲议会（European Parliament，简称EP）。1952年，《煤钢条约》建立了“共同议会”。1979年，共同议会首次实行全民直选。1986年通过的《统一欧洲条约》（SEA）把它正式称为“欧洲议会”。迄今为止，欧洲议会是在共同体范围内由选民直选的唯一机构。共同体条约第190条规定了各成员国在欧洲议会的名额。随着新成员国的加入，欧洲议会的人数不断增加。欧洲议会目前由来自15个成员国的610名成员组成，任期五年。议员的座次排列并不按其国度，而是按其政治党派。现在议会分为十个党派，其中最大的团体是占有二百多个席位的社会党。虽然欧洲议会是欧盟的民意代表机构，但其实际权力极为有限，因而构成了上述规则的例外。
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欧洲议会由选举产生，但权力有限。
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综上所述，现代国家的议会一般都采用两院制，但两院权力并不一定平等。两院之间的权力分配部分取决于两院的组成方式。众议院（或下院）几乎毫无例外，全部都由选民直接选举产生，因而可被视为代表民意的机关；参议院（或上院）则有的由直接选举产生，有的是间接选举产生，有的则基本上不代表民意。一般而言，选举产生的参议院具有更高的民主合法性，因而其地位及权力和众议院更为平等，不经选举产生的参议院则在立法事务上仅有有限的参与权。
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两院之间，更直接代表民意的机关一般具有更高地位。
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思考 为什么议院的权力取决于议院的组成方式？参见本书第一章。你认为中国是否有必要在人大之外成立“第二院”？中央与地方人大的结构是否应有所区别？为什么？
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三、议会程序
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（一）议会的召集
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在英国历史上，由于议会是从国王的辅助机构脱胎而来，是否召集议会、何时及何地召集议会都由国王自己全权决定。这样，议会开会自然极不规则。在以后的政治斗争中，议会逐渐独立并掌握了主动权，议会的集会日期、地点和期限亦逐渐固定下来。例如美国联邦宪法第一章第四节（经第二十修正案修改）规定：“国会应每年至少集会一次，且这次会议应在元月3日中午开始，除非他们通过法律选定了另外一天。”第五节规定：“在国会开会期间，任何一院不应不经另一院的同意而休会超过3天，也不应在和两院开会地以外的地方重新开会。”总统并没有权力召集或解散国会，即使出现紧急状况也是如此。国会开会一般对外公开，并保持记录：“各院应保持其议事录，并不时发表有关议事录，除了那些据他们判断要求保密的部分；且各院成员对任何问题的赞成与否决应根据1/5到会议员的愿望而被记到议事录上。”（宪法第一章第五节）
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通过政治斗争，议会逐渐掌握了召集和开会的决定权。
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与此类似，法国第五共和宪法也规定了议会的召集程序。根据第28条，议会有权在每年举行两次普通会议。但一反以往规定会议最短期限的宪法惯例，第五共和宪法规定了会议的最长期限：“第一次会议应始于10月2日；它应历时80天。第二次会议应始于4月2日，它不得超过90天。”另外，议会还可在某些情形下召开特殊会议。第29条和第30条分别规定：“在总理或众议院多数成员的提请下，议会应召开非常会议，以考虑某特殊议程”；“除了议会有权集会的情形，非常会议应经由共和国总统的法令而召开并休会。”在一般情形下，议会开会对外公开，且内阁有权参与。第31条和第33条规定：“内阁成员应可参加两院会议。如果如此请求，其意见应获得听取。”“议会两院会议应该公开。争论的详细报告应发表于‘政府议事录’（Journal Official）。在总理或其1/10成员的提请下，每个议院可召开秘密委员会。”
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议会开会具有固定期限，一般把每年一半时间用于开会。
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