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在人事上，1982年宪法规定全国人大选举并有权罢免人大常委会成员，（第65条）全国人大常委会向人大负责，并必须在人大每次开会时向人大报告工作。（宪法第69条、人大组织法第34条）全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会“不适当的决定”。（宪法第62条）
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宪法第64条规定，全国人大常委会（以及1/5以上的人大代表）有权提议宪法修改，全国人大2/3以上多数通过宪法修改。在立法上，全国人大主要负责制定“基本法律”。第62条规定：全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，人大常委会则制定和修改除应当由全国人大制定的法律“以外的其他法律”。（第67条）另外，人大组织法第九条规定，人大常委会和其他国家机构可以向全国人大提出“属于全国人民代表大会职权范围内的议案”。这些条款是否表明全国人大和人大常委会的关系类似于议会和总理在法国第五共和的关系，即人大只能制定与修改宪法和“基本法律”，而所有其他法律一概都是人大常委会的职权范围？虽然从其人数、聚会时间和工作效率上看，全国人大应主要限于讨论、制定并修改“基本法律”，但这种解释在理论上似乎过于狭隘。既然全国人大是“最高国家权力机关”，（宪法第57条）对立法权如此严格的限制必须具有明文规定，而既然缺乏明文规定，宪法和组织法的上述条文应被理解为人大不仅有权制定“基本法律”，而且应该有权制定其选择制定的所有法律。换言之，宪法第62条与第67条的规定应被理解为对人大常委会的立法权力之限制（只能制定与修改“基本法律”以外的其他法律），而不是对人大立法权力的限制。事实上，《立法法》第八条所规定的专属全国人大的立法权已经扩充了对“基本法律”的理解。
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全国人大和人大常委会在立法职能上有所分工。
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思考 全国人大常委会独立制定法律的权力可能产生什么问题？中国宪法为解决这些问题提供了哪些机制？你认为这些机制是否有效？
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在美国，每个国会议员都可以提出议案；当然，提案是否能获得全会讨论，仍取决于专门委员会的审查。中国宪法没有规定什么人可以向全国人大提案，但人大组织法第9条规定，人大主席团、人大常委会及各专门委员会、国务院、中央军委、最高法院和最高检察院可以向全国人大提案。第10条规定，全国人大代表30人以上可以提出议案，但仍需主席团的批准。事实上，通过这项制度提出议案的成功率并不高。你认为是否有必要并是否可能让人大代表个人提出议案？为什么？
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宪法第70条规定，全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。加上后来设立的内务司法委员会、环境与资源保护委员会和农业与农村委员会，现在共有九个专门委员会。专门委员会由人大选举产生，受人大领导并向人大负责。在全国人大会闭会期间，各专门委员会受人大常委会的领导。这些专门委员会是全国人大及其常委会的常设工作机关，还有一些临时性的委员会则按需要临时设置。专门委员会是辅助性机构，负责研究、审议和拟订有关议案，没有独立的法定职权和最后决定权。
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全国人大下设九个专门委员会。
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专门委员会的特点是其专业化。各专门委员会成员都是有关领域的专家，或长期从事该领域工作。大部分人大常委会成员都是专门委员会成员。例如第九届全国人大各专门委员会成员共175人，其中常委会成员达102人。各专门委员会一般由一名人大常委会副委员长分管联系工作。专门委员会的工作主要通过会议方式进行。这类会议有两种方式：全体会议和主任委员会议。委员会全体会议一般每个月或每两个月举行一次，主任委员会议一般每半个月举行一次。
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专门委员会有专业化的特点，大部分成员由人大常委兼任。
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全国人大常委会下设代表资格审查委员会、香港及澳门特别行政区基本法委员会、法制工作委员会、预算工作委员会以及办公厅等机构。
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评注 “幕后”立法者？——人大常委会的工作机构
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法律工作委员会（简称“法工委”）是全国人大常委会的“工作机构”。法工委目前有140多名工作人员，按照不同的法律领域分为若干个小组。虽然绝大部分工作人员——包括不少负责人——都不是人大代表，法工委还是履行着一些重要的日常立法职能。《立法法》第90条规定，如果有关国家机构认为法规或条例和宪法与法律相抵触，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由法工委分送有关专门委员会进行审查并提出意见；如果社会团体、企事业组织或公民个人提出这类要求，则先由法工委“进行研究，必要时”才送交有关专门委员会。由此可见，对于后一类要求，法工委实际上起着“过滤”的作用。
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“法工委”是全国人大常委会的“工作机构”，履行着重要的日常立法职能。
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法工委并不是独特的中国现象。由于立法事务繁多，议会“工作机构”的膨胀是世界各国的普遍趋势。例如在美国，每个议员背后都有一套庞大的工作班子，帮助议员处理繁杂的日常事务并实现其立法设想。这类机构是需要的，因为即使议员本人具有良好的法律素质，也不见得有时间和能力把立法设想用精密的法律语言表达出来。随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。在美国，由于议员过分繁忙，希望通过某种立法的利益集团通常是和议员的工作人员在打交道，因而后者有时被称为是“幕后立法者”或“影子政府”。（Smith，1988：270）当然，工作机构操纵立法的作用是有限的，因为其所起草的立法必须和议员的想法一致，并最后还得获得议会多数议员的通过。这在中国也是如此。因此，法工委虽然是身在幕后的“无名英雄”，他们并不是最终的立法者。
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随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。
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思考 你认为法工委的职能是太强了还是太弱了？它是否应该具有解释立法并指导法院的权力？是否应该有权过滤公民向人大常委会提出的审查请求？为什么？
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（三）地方各级人大及其常委会
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宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”只有县级以上的地方各级人大设立常务委员会。地方组织法第11条规定，地方各级人大会议每年至少举行一次。“经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”县级以上的地方各级人大常委会召集本级人大会议，并主持每次会议的预备会议，以选举本次会议的主席团和秘书长，并通过会议议程。乡镇人大会议选举主席团主持会议，并负责召集下次本级人大会议。
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地方各级人大是地方国家权力机关。只有县级以上的地方各级人大设立常委会。
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按照地区级别，人大代表的选举分为直接与间接两类。宪法第97条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”经过2004年修正后的第98条规定：“地方各级人民代表大会每届任期五年”，因而直接选举的人大代表和间接选举的代表具有同样的任期。宪法第102条规定，间接选举产生的人大代表“受原选举单位的监督”，直接选举产生的人大代表则“受选民的监督”。
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县级及其以下的人大代表由直选产生，县级以上人大代表间接选举产生。
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评注 中国地方选举所存在的问题 [94]
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