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国务院的议事协调机构承担跨国务院行政机构的业务工作的组织协调，包括国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院学位委员会、国务院防汛抗旱总指挥部、国务院三峡工程建设委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组等。
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思考 由于现代行政事务高度复杂，不同部门之间的职能交叉是一个普遍现象。你认为各部、委员会、直属机构与办事机构之间的职能区分是否清楚？为什么不把直属机构——例如工商管理局和税务总局——也作为部或委员会？
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（三）中央军事委员会
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1949年的《共同纲领》规定，解放军和公安部队受中央人民政府“人民革命军事委员会”统率，后者由中央人民政府委员会任命。1954年宪法设立了国防委员会，由国家主席担任国防委员会主席，统率全国武装力量。1975年和1978年宪法取消了国防委员会，中共中央委员会主席统率全国武装力量，混淆了政党和国家职能。
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1982年宪法设立了中央军委。宪法第93条规定，“中央军事委员会领导全国武装力量”，因而是最高军事领导机关。中央军委实行主席负责制，军委主席由全国人大产生，其任期和全国人大相同，并对全国人大及其常委会负责。（第94条）宪法对这个机构的职能规定极为简略，且也不存在更为具体的军委组织法。
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宪法对中央军委的规定极为简略。
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探讨 中央军委的定位
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类似中国的“中央军委”职能，在西方大都被归并到国防部，而国防部长又受总理或总统的统一指挥。美国联邦宪法第二条第二款明确规定，总统是“合众国海陆军及各州武装部队的总司令”，具体事务则由国防部和陆海空各部联合指挥。法国第五共和宪法第5条规定：“共和国总统是武装部队总司令”，并主持高级国防会议和委员会。内阁具体指挥武装力量和国防事务。（第20条和第21条）德国《基本法》第66条把“指挥武装力量之权力”赋予联邦国防部长，根据总理提名由总统任免。在这个意义上，1954年的中国宪法似更接近西方对军事权的处理。1982年宪法把最高军事指挥权和决策权授予独立于国家主席和国务院的中央军委，而具体事务则由国防部负责。由于中央军委和国防部是两个分开的机构，而国防部又从属于国务院，受总理领导，这就产生了两个部门的职权分工问题。既然所有这些机构都最终向全国人大和人大常委会负责，解决中央军委、国防部或国务院之间分歧的理论答案是全国人大及其常委会。
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西方国家的军事首脑一般由总统或总理兼任。
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2000年的《立法法》第93条规定：“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。”但军事法规并没有被纳入《立法法》的控制范围之内。1982年宪法第1条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第78条又加入：“宪法具有最高的法律效力”，且“自治条例、单行条例和规章”也不得和宪法相抵触。所有这些规定都没有提及军事法规。这是否表明军事法规构成了唯一的例外，不需要保证和宪法及法律相一致？军事法规和行为是否需要受到法律控制？现行宪法是否为这种控制或监督提供了任何有效机制？
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宪法和法律对中央军委所制定的军事法规之关系不明确。
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中国现行的军事领导体制是，存在两个“中央军事委员会”。1982年宪法里规定的是国家的中央军委，而《中国共产党章程》提到了“党的中央军事委员会”，其“组成人员由中央委员会决定”。（2002年党章第22条）。中央委员会是党的机构，而全国人大是国家机构，一般而言，党的全国代表大会是在全国人大换届选举之前举行，因而中央委员会首先决定军委主席的人选。这是否表明这一人选必须在此后召开的全国人大获得通过？万一全国人大根据宪法程序选举了一个不同的军委主席，党章的选举结果是否有可能和宪法程序的选举发生冲突？如果可能，如何解决两者之间的冲突？
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2004年9月19日，中共十六届四中全会决定由胡锦涛接替江泽民担任中央军委主席，后者同时表示将向全国人大辞去目前担任的国家军委主席职务。但在其正式卸任之前，中国存在着两个由不同人选担任的两个系统的军委主席。在2005年3月的十届全国人大三次会议上，全国人大表决接受了江泽民关于辞去国家军委主席的报告，并选举胡锦涛为新的国家军委主席。至此，党的军委主席和国家军委主席由两人担任的状况方告结束。但是在此之前，胡锦涛已作为党的军委主席任免了部分军事领导人员。
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（四）地方政府的产生及其职权
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1982年宪法第105条规定，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”地方各级政府实行首长负责制，每届任期和本级人大任期同为5年。宪法第110条规定，地方各级政府对本级人大负责并报告工作。在本级人大闭会期间，县级以上的地方各级政府对本级人大常委会负责并报告工作。与此同时，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”
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中国地方各级政府实行首长负责制，对本级人大负责。
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宪法第107条规定了地方政府的职能。县级以上地方各级政府“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”地方组织法第59条与第61条进行了更为详细的规定。除了执行本级人大及其常委会的决议以及上级行政机关的决定和命令，领导所属各部门和下级政府的工作之外，地方各级政府还和地方人大一样，有义务保障财产、公民的人身及其他权利以及妇女的平等权利。
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地方政府的职能。
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地方组织法第64条规定，省、自治区、直辖市政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，“由本级人民政府报请国务院批准”，并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，“由本级人民政府报请上一级人民政府批准”，并报本级人大常委会备案。县级以上的地方各级政府还设立审计机关。“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”（宪法第109条）
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地方政府工作部门的结构变化需经上一级政府批准。
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地方组织法第68条规定，省、自治区、直辖市政府在必要的时候，“经国务院批准，可以设立若干派出机关。”1954年地方组织法把这类派出机关称为“专员公署”，所辖区域称为“专区”。1975年宪法把专区改为地区，并设立人大和革命委员会，使之成为具备独立职权的机构。1978年宪法恢复了地区的派出机构性质，并将“专员公署”改为“行政公署”。1983年以来，经济比较发达地区实行地市合并、市管县的制度，撤销了一大批地区和行政公署。1986年修改地方组织法，不再使用“行政公署”名称。地方组织法还规定，县、自治县、市政府在必要的时候，“经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”市辖区、不设区的市政府“经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”
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思考 如何使“引咎辞职”制度化？
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2004年春，接连三个单位的党政领导（吉林市长、北京密云县长和中国石油公司总经理）因本单位的重大责任事故而“引咎辞职”。中共中央已经批准了《党政领导干部辞职暂行规定》，要求“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”。《暂行规定》和三起引咎辞职事件突出体现了中国正在向“责任政府”（accountable government）的理念转变。但规定中的引咎辞职制度似乎是建立在当事人自愿的假定之上的，而从法治的角度来看，自愿辞职显然是不可靠的，因为法治政府强调他律，而非单纯依靠自律。事实上，上述三位领导之所以主动提出辞职，必然或多或少受到了党内、同事或社会舆论的压力。问题在于，法治社会要求这种压力通过制度化的途径发挥作用，以保证因种种原因而“不宜再担任现职”的领导及时下台。
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1982年中国宪法也规定了有关领导人的“罢免”。宪法第63条规定，全国人大有权罢免国家正副主席、国务院正副总理、国务委员、部长、中央军委主席、最高法院院长和最高检察院检察长等领导人的职务；第101条规定，地方各级人大有权罢免本级政府的行政首长、本级法院院长和检察院检察长。但这些规定过于笼统，在程序上难以操作，且没有得到其他法律的细化。只有建立起可操作的罢免机制，才能真正落实宪法所规定的人大监督职能，实现责任政府的民主理念。你认为应如何细化宪法规定的罢免制度？和欧美的弹劾制度相比，中国目前规定的“罢免”在性质和程序上有何异同？
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