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评注 法国的“三角诉讼”模式与“政府委员”的作用
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和英美普通法的“对敌式”（adversarial）诉讼不同，法国行政法采纳了一种“三角诉讼”模式：即不但当事人双方或其辩护律师在法庭上据理力争，而且和争论没有利害关系的独立政府官员从中性的立场出发，基于法律与社会的普遍利益而对法院判决发表独立观点。在报告法官陈述初步意见之后，这位委员提出自己的“结论”（conclusion）以结束整个辩论过程。在每个案件中，法院都必须听取他的意见，并和当事人的辩护词相比，通常给予更高的重视。这个特殊的官员在民法院被称为“总辩护官”（advocat general），在行政法院则被称为“政府委员”（commissaire du gouvernement）。后者由1831年的法令创设。由于该法令极为简短，且无立法历史可寻，开始担任这个职务的年轻官员很快使自己完全独立于政府控制。以后的法律也从未对它作过详细规定，因此政府委员实际上是从习惯中诞生与发展出来的机制。
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除了原告与被告，法国还有政府代表参与诉讼。
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政府委员的任务是独立形成并表达自己的“结论”，详尽严格地回顾国政院发展的案例法历史，并预测行政法的未来发展趋势，为国政院对新的社会问题应该采取的最佳答案提供建议。在这个意义上，“政府委员并非政府代表。就法院内部的运作而言，他仅处于法院院长的权威之下。他的任务是解释每个在法院待决的上诉所提出的疑问，并在阐述他的结论时，完全独立、毫无偏袒地依据案件的事实和适用法律，宣布他对案件的评价，并根据他的良知，表述他对上诉法庭的争议所要求的解答意见”。（译自Brown & Bell，1977：102）因此，政府委员事实上代表整个社会的利益。更确切地说，他应该被称为“法律委员”（commissaire de loi）。由于和民法院类似，行政法院的判决意见通常极为简短，于是政府委员对案例法的详尽分析经常被学者作为法院判决的依据。可以说，几乎对于行政法历史上的每一个重要案例，政府委员的建议对国政院形成新的法律都发挥过举足轻重的影响。例如1871年的布朗柯（Blanco）决定奠定了法国公法的发展基础，而这项决定就采纳了政府委员的意见；在1945年的一个著名案例中，国政院发展了法国的“听证权利”，而这项决定也是在吸收了政府委员的意见后形成的。（参见von Mehren and Gordley，1977：463—465）
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行政法院的“政府委员”代表法律和社会利益，而不是诉讼任何一方。
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法国的“三角诉讼”体制对欧洲大陆法系产生了显著影响。虽然这一诉讼模式没有被法国宪政院采纳，它已被欧洲共同体的最高法院所采纳。
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思考 和英美的“对敌式”相比，你认为法国的诉讼模式有何利弊？参见下述内容，法国的“政府委员”和中国的检察院有何不同？
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法国和德国的法院会不会出现像美国法院那样的管辖分工问题？为什么？
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图5.7 普通诉讼模式和法国的三角诉讼比较
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宪法学导论：原理与应用（第三版） [:1702804413]
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三、邦联制下的司法控制——欧洲法院
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邦联制——尤其是像欧洲联盟那样组织相当紧密的邦联——在许多方面都和联邦制相似。司法制度也是如此。和美国类似，欧洲联盟与成员国之间的关系也是主要通过法律加以规范的，因而司法机构在界定共同体和成员国的权能问题上发挥着决定性作用。共同体的司法机构是设在卢森堡的“欧洲正义法院”（European Court of Justice）以及后来设置的初审法院。欧洲正义法院是共同体的最高法院，目前由15位法官和8名总辩护官（advocate-general）组成。条约第223条规定：“法官和总辩护官的人选必须具有无可置疑的独立性，且或具备其所在国对最高司法职务所要求之素质，或是在能力上获得承认的法理学家；他们应被各成员国政府一致任命，任期六年……并可获得连续任命。”绝大多数法官和总辩护官来自“欧洲四强”，即法、德、英和意大利。每位法官和总辩护官都由3名私人律师协助。院长（president）由法官们举行无记名投票的绝对多数产生，每届任期三年，主管法院的行政和财政事务。法院程序多属书面答辩而非口头辩论，官方语言是法语。
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共同体的司法机构是欧洲最高法院和初审法院。
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共同体条约第220条规定：“最高法院应保证法律在本条约的解释和应用中获得遵守。”欧洲法院实行公开审判，总辩护官必须公开向法庭报告其法律观点。但为了保证法官的独立性，法官们的定案讨论遵从严格的秘密规则。另外，和美国最高法院不同，欧洲法院的决定获得全体法官的签名，因而不存在少数意见，也就无从知晓内部不同意见。据认为，这种措施有助于法官的独立性，使之能够忽略来自本国的政治压力。
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共同体条约第222条进一步规定：“最高法院应受到6名总辩护官的帮助。总辩护官的责任是完全公正与独立行动，在最高法院上对案件公开发表理性意见，以协助法院履行第220条所赋予的责任。”欧洲法院的总辩护官机制直接借用了上述法国体制。欧洲法院的总辩护官作用与此类似；和报告法官一样，尽管总辩护官的意见对法院并不具备约束力，他们的意见对共同体有关方面的法律提供了中立与详尽的回顾。为了充分保证总辩护官的独立性，他虽然可以参与涉及其所在国的诉讼，却不能对其所在国是原告或被告的诉讼发表任何意见。
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共同体条约保证总辩护官的独立性。
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近年来，欧洲法院的案件数量激增。为了帮助法院处理案件，1986年的《单一欧洲法》修正了共同体条约，建立“欧洲初审法院”（European Court of First Instance），以分担最高法院的司法工作。目前，欧洲初审法院共有12名法官，但没有总辩护官。
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共同体机构和成员国都可以成为被告。
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根据共同体条约提供的程序规则，共同体机构、成员国政府或公民皆可来到欧洲最高法院，起诉据称违反共同体条约或法律的个人、企业、成员国或共同体机构。除了第226条授权执委会起诉成员国的诉讼之外，成员国或共同体其他机构——包括欧洲议会——亦可起诉执委会或理事会。
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案例 “议会起诉资格第三案”[115]
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除了保障共同体法律的统一实施，欧洲最高法院还有责任保证共同体内不同机构之间的妥善分权。这体现于1990年的“议会起诉资格第三案”。在前苏联的切诺比尔（Chernobyl）核事故发生之后，理事会基于《欧洲原子能条约》（Euratom）的第31章，根据执委会提议而采纳了第3954/87号规章，以规定食物和饲料中允许放射性污染的最高含量。根据条约这项条款的程序规定，理事会仅需同议会进行协商（consultation）。但欧洲议会要求执委会把规章的法律基础改为《经济共同体条约》第95条，从而要求理事会同议会合作（cooperation）立法，以增加议会的立法参与。执委会未予理睬，理事会通过了规章。欧洲议会在最高法院起诉，要求以程序不当为由撤销规章。理事会在辩论中认为，无论是共同体条约第173条还是与之类似的原子能条约第203条，皆未明确授权议会起诉以推翻规章的权力，因此动议法庭撤销议会的诉讼。欧洲议会则强调，共同体条约第155条要求执委会保证共同体的法律获得实施，并有责任保证议会权力获得尊重；然而，这种保证在本案并不可靠，因为正是执委会本身未能履行责任，并拒绝了议会要求。因此，尽管缺乏条约的明确授权，法院必须填补这一“法律真空”（legal vacuum），以保障议会保护自身权力的能力。总辩护官赞同欧洲议会的要求，建议法院驳回理事会的反对。欧洲最高法院驳回了理事会要求撤销议会起诉的动议，并指出：
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共同体条约并未明确授予欧洲议会起诉权。