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社会利益是分化、不同且彼此矛盾的，因而不可能全部由一个党派来代表，而是由和其利益或观点相一致的不同党派来代表。
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第二，根据理性选择理论，每个人都是自己利益的最可靠代表和守护人。确实，不一定每个人都能清楚地知道并表达自己的利益，但大多数人对自己的利益和需要比别人更为清楚，至少在适当的引导和公共辩论之后是如此（比较王世杰、钱端升，1997：132—140）。
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第三，对第二点的否认一直是专制的借口，而即使专制能在人类认知能力的局限性上找到一点为自己辩护的理由，它也不可能解决人的私欲和对权力的滥用问题——即使存在比人民自己或其代表更明智的人选，这样的人未必能在非民主程序中成为统治者，且即使他成为统治者并知道公共利益的需要，在缺乏外界压力的制度中，他也未必会情愿采取最能促进公共利益的法律或政策。退一万步说，即使能够找到“大公无私”的“明君”，确实愿意采用最符合公共利益的国家政策，他也未必有能力识别真正的公共利益，并可能会犯“常识性错误”。这使我们联想起诸葛亮和皮匠的故事——或用更准确的语言来表达，孔多塞（Condorcet）的“陪审团定理”（jury’s theorem）：如果人的认知错误是随机发生的，那么不同人的错误可以相互抵消，最后“大浪淘沙”，把真理的金子筛选出来；且人数越多，其集体决定发生错误的可能性越小（尽管不可能降到零）。因此，掌握政府的统治者或者是人民自己（“直接民主”），或者是受人民控制的代表。
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统治者未必情愿促进公共利益，也未必知道公共利益究竟是什么。
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第四，由于现代社会的规模决定了“直接民主”因成本太高而不可行，（参见达尔，1999：114—122）他们必须是受人民控制的少部分人。最后，控制的最有效方式是选举。统治者首先是由选民们从代表不同利益的候选人中选出来，然后使他们的行为受到周期性的检查——可以是质询、罢免或连任竞选。总之，人民有权根据统治者的实绩来决定是否他们是否能够留任。这就是选举制度的要义和职能。
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由于直接民主不可行，选举成为控制统治者的最有效手段。
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思考 你是否认为上述每一步推理都是无懈可击的，还是有些经验假定取决于特定社会或历史阶段的状况？除了统治成本以外，还有什么其他理由说明间接民主或许比直接民主更好？参见《联邦党人文集》第十篇。
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对于人类行为的基本设定，你认为民主和法治这两项基本宪法原则有什么共同之处？参见本书第一章。
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评注 监督的力量：不同方向，不同结果
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根据理性选择理论，（回顾本书第一章）任何官员都需要监督，而监督既可以来自下层百姓，也可以来自高层官员。由上可见，民主的作用主要在于通过利益代表机制产生政府，并在政府产生后通过下次大选或公共舆论的压力监督官员的行为。在这个意义上，民主选举是自下而上的监督政府机制。由于在传统上缺乏民主，中国下层一直不能对控制或监督政府官员的行为发挥任何有效作用；当然，普通老百姓可以通过“上访”等途径申诉自己的不幸，但问题是否能获得解决，最终取决于贪官污吏的上司是否清廉并具备足够的能力和勇气为民申冤。尽管官员们一般都经受过良好的教育，他们并不能保证不会滥用权力。因此，权力监督在中国也同样必要，但由于缺乏民主及其自下而上的监督机制，自上而下的监督就显得必不可少了。这就是为什么在中国历史上，“治官”的成败可以说是关系到王朝的兴衰。当然，“治官”这里是指以官治官，而不是以民治官。大凡在专制国家里，由于缺乏民治，只能靠以官治官，因而“治官”制度尤比民主国家发达。沙皇时代的检察制度、中国古代的御史、五权宪法中的监察权乃至1954年宪法所规定的检察制度，都是“治官”的典型。
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民主选举是自下而上的监督政府机制，专制政府只能依靠自上而下的监督。
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然而，如果没有自下而上的监督，那么不论“治官”制度如何发达，它都不可能从源头上控制腐败。这是由人的本性及其固有的局限性所决定的。纵然高层领导有意愿消除腐败，他们仍然有极大的困难弄清楚哪些下级官员是贤明的而应受到提拔。“选贤与能”是所有政府的准则，而官员是否贤能只能从他们的政绩中看出来；问题在于官员是否有政绩，领导本人在绝大多数情况下不会有亲身体验，因为他不可能是其下级的管理对象，而我们所说的“政绩”就是指官员对他所管理的地方做了多少好事，当地人得到了多少收益。因此，让领导去发现官员贤能与否，已经隔了一层；且上级和下级隔的距离越大、层次越多，就越难获得准确的信息，下级就越容易制造假象去蒙骗上级来获得提升，因而产生了种种“政绩工程”，也就是建立一些大而无当、华而不实、劳民伤财的“亮点”，目的不是为了给当地群众办实事，解决他们的实际困难，而是吸引上级和外界的注意力，让他们误以为当地官员做了多了不起的事情。[137]更何况上级或同级监督者本身也不是牢不可破的“超人”。由于他们人数很少，且并不承受地方政策所产生的直接后果，地方官员可以期望用贿赂去“摆平”他们。显然，只要官员不对他们应该负责的人——其政策与行为所影响的广大百姓——负责，那么就不可能保证他们的行为是负责任的，也不可能保证整个政府体制能按照公正的政绩原则运作——因为理应评判“政绩”的人不能参与决定政府产生的过程，而决定官员命运的人又因种种原因难以评判真正的“政绩”。
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自上而下的治官制度不可能从源头上遏制腐败。官员可以通过虚报政绩来隐瞒真实信息，或通过贿赂获得升迁。由于官员行为最终影响的是人民，官员应该直接向人民负责。
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直接选举并不能解决所有问题，但它能解决许多没有它就不能解决的问题。中国目前的体制是部分地方人大代表采取直接选举，（见上一章）而几乎所有的行政首长都由地方同级人大间接选举产生。间接选举是民主监督机制的一个重要进步，但实践证明，公民通过间接选举对官员的监督作用远不如直接选举的作用，中国自民国以来种种间接选举制度所体现的弊病可以作为例证。（参见本书第二章）直到最近，一位曾经权重一时的副省长还说：即使政绩是衡量官员的标准，“关键不是让百姓看到政绩，要让领导看到政绩。”[138]根据中国目前的选举制度，你认为他说的这句话“正常”吗？如果某些问题一直要解决而又解决不了，是否应该考虑一下问题的制度成因？
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间接选举具有一些内在局限性。
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思考 “政绩体制”的标志——豪华政府办公楼
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近年来，各地政府的楼堂馆所引起了社会的普遍关注。不经意间，笔者自己也收藏了各地豪华办公楼的照片，不仅有重庆某镇的“天安门”，还有南京雨花区的“白宫”等等。不少地方虽然经济不发达，有的甚至戴着“贫困县”的帽子，政府大楼却格外豪华，和当地的经济发展水平与居民平均收入形成了巨大反差。相形之下，国外政府办公楼则显得“寒酸”得多。不仅印度、巴基斯坦等发展中国家的政府大楼相当简陋，就连美国许多富裕地区的地方政府也远不能和国内相比；它们有的还在一百多年的老建筑办公，有的则索性在商业写字楼里租用几套办公室，全然显不出一个发达国家的“气派”。[139]2007年4月底，中纪委联合八个部委下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，要求各地区、各部门对近年来党政机关办公楼等建设项目进行一次全面彻底的清理，然后上报中央。问题是，中央怎么知道地方是否瞒报？中国不仅有一个中央政府和三十多个省、自治区、直辖市，而且还有2800多个县、37000多个乡镇。这么大的国家，这么多的地方政府，只靠一个中央显然是管不过来的。你认为如何从根本上解决地方政府的楼堂馆所问题？
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图6.1 贫困地区的豪华办公楼（左）
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别以为左图是美国白宫，这是中国安徽阜阳市颍泉区的办公楼，比美国科罗拉多州政府的办公楼（右）阔气多了；后者从1907年用到今天，已有百年历史，在中国的许多地方官员眼里一定不符合“与时俱进”的标准。来源：http：//news.163.com/07/0225/15/386FIM7I00011SM9_2.xhtml
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