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评注 监督的力量：不同方向，不同结果
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根据理性选择理论，（回顾本书第一章）任何官员都需要监督，而监督既可以来自下层百姓，也可以来自高层官员。由上可见，民主的作用主要在于通过利益代表机制产生政府，并在政府产生后通过下次大选或公共舆论的压力监督官员的行为。在这个意义上，民主选举是自下而上的监督政府机制。由于在传统上缺乏民主，中国下层一直不能对控制或监督政府官员的行为发挥任何有效作用；当然，普通老百姓可以通过“上访”等途径申诉自己的不幸，但问题是否能获得解决，最终取决于贪官污吏的上司是否清廉并具备足够的能力和勇气为民申冤。尽管官员们一般都经受过良好的教育，他们并不能保证不会滥用权力。因此，权力监督在中国也同样必要，但由于缺乏民主及其自下而上的监督机制，自上而下的监督就显得必不可少了。这就是为什么在中国历史上，“治官”的成败可以说是关系到王朝的兴衰。当然，“治官”这里是指以官治官，而不是以民治官。大凡在专制国家里，由于缺乏民治，只能靠以官治官，因而“治官”制度尤比民主国家发达。沙皇时代的检察制度、中国古代的御史、五权宪法中的监察权乃至1954年宪法所规定的检察制度，都是“治官”的典型。
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民主选举是自下而上的监督政府机制，专制政府只能依靠自上而下的监督。
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然而，如果没有自下而上的监督，那么不论“治官”制度如何发达，它都不可能从源头上控制腐败。这是由人的本性及其固有的局限性所决定的。纵然高层领导有意愿消除腐败，他们仍然有极大的困难弄清楚哪些下级官员是贤明的而应受到提拔。“选贤与能”是所有政府的准则，而官员是否贤能只能从他们的政绩中看出来；问题在于官员是否有政绩，领导本人在绝大多数情况下不会有亲身体验，因为他不可能是其下级的管理对象，而我们所说的“政绩”就是指官员对他所管理的地方做了多少好事，当地人得到了多少收益。因此，让领导去发现官员贤能与否，已经隔了一层；且上级和下级隔的距离越大、层次越多，就越难获得准确的信息，下级就越容易制造假象去蒙骗上级来获得提升，因而产生了种种“政绩工程”，也就是建立一些大而无当、华而不实、劳民伤财的“亮点”，目的不是为了给当地群众办实事，解决他们的实际困难，而是吸引上级和外界的注意力，让他们误以为当地官员做了多了不起的事情。[137]更何况上级或同级监督者本身也不是牢不可破的“超人”。由于他们人数很少，且并不承受地方政策所产生的直接后果，地方官员可以期望用贿赂去“摆平”他们。显然，只要官员不对他们应该负责的人——其政策与行为所影响的广大百姓——负责，那么就不可能保证他们的行为是负责任的，也不可能保证整个政府体制能按照公正的政绩原则运作——因为理应评判“政绩”的人不能参与决定政府产生的过程，而决定官员命运的人又因种种原因难以评判真正的“政绩”。
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自上而下的治官制度不可能从源头上遏制腐败。官员可以通过虚报政绩来隐瞒真实信息，或通过贿赂获得升迁。由于官员行为最终影响的是人民，官员应该直接向人民负责。
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直接选举并不能解决所有问题，但它能解决许多没有它就不能解决的问题。中国目前的体制是部分地方人大代表采取直接选举，（见上一章）而几乎所有的行政首长都由地方同级人大间接选举产生。间接选举是民主监督机制的一个重要进步，但实践证明，公民通过间接选举对官员的监督作用远不如直接选举的作用，中国自民国以来种种间接选举制度所体现的弊病可以作为例证。（参见本书第二章）直到最近，一位曾经权重一时的副省长还说：即使政绩是衡量官员的标准，“关键不是让百姓看到政绩，要让领导看到政绩。”[138]根据中国目前的选举制度，你认为他说的这句话“正常”吗？如果某些问题一直要解决而又解决不了，是否应该考虑一下问题的制度成因？
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间接选举具有一些内在局限性。
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思考 “政绩体制”的标志——豪华政府办公楼
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近年来，各地政府的楼堂馆所引起了社会的普遍关注。不经意间，笔者自己也收藏了各地豪华办公楼的照片，不仅有重庆某镇的“天安门”，还有南京雨花区的“白宫”等等。不少地方虽然经济不发达，有的甚至戴着“贫困县”的帽子，政府大楼却格外豪华，和当地的经济发展水平与居民平均收入形成了巨大反差。相形之下，国外政府办公楼则显得“寒酸”得多。不仅印度、巴基斯坦等发展中国家的政府大楼相当简陋，就连美国许多富裕地区的地方政府也远不能和国内相比；它们有的还在一百多年的老建筑办公，有的则索性在商业写字楼里租用几套办公室，全然显不出一个发达国家的“气派”。[139]2007年4月底，中纪委联合八个部委下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，要求各地区、各部门对近年来党政机关办公楼等建设项目进行一次全面彻底的清理，然后上报中央。问题是，中央怎么知道地方是否瞒报？中国不仅有一个中央政府和三十多个省、自治区、直辖市，而且还有2800多个县、37000多个乡镇。这么大的国家，这么多的地方政府，只靠一个中央显然是管不过来的。你认为如何从根本上解决地方政府的楼堂馆所问题？
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图6.1 贫困地区的豪华办公楼（左）
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别以为左图是美国白宫，这是中国安徽阜阳市颍泉区的办公楼，比美国科罗拉多州政府的办公楼（右）阔气多了；后者从1907年用到今天，已有百年历史，在中国的许多地方官员眼里一定不符合“与时俱进”的标准。来源：http：//news.163.com/07/0225/15/386FIM7I00011SM9_2.xhtml
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评注 买官卖官现象的制度根源
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与此相联系，中国的买（卖）官现象已相当严重，在此仅举一二。深圳城建集团原董事长李育国索贿买官，被法院判处死缓。[140]2000年3月，李因不满其将从“肥缺”位置上被调走，当即动用100万元托人为其活动。4月，深圳领导班子即将换届，李还想“更上一层楼”，从正局级迈向副市级，欣然接受“中间人”开出1000万元的价码。即便不一定像李那样采取明码买官的方式，官员的升官之道在本质上是一致的。你认为应如何从“源头”上解决这类问题？这类问题的“源头”究竟是什么？
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2003年，黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。[141]1992年11月至2002年2月，马德在先后担任黑龙江省牡丹江市副市长、绥化地区行署专员、绥化地区地委书记、绥化市委书记期间，利用提拔使用干部等职务之便为他人牟取利益，先后收受18人贿赂，共计人民币56.3万元、美金5.5万元，涉嫌受贿罪。据可靠消息称，绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入此案，仅绥化市各部门的一把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。2000年5月至8月，王慎义在担任黑龙江省绥化市市长期间，利用职务便利，在发展地区经济、城市开发建设的工作中，为他人减免涉建项目税费或牟取其他利益，先后收受十余人贿赂，赃款赃物共计折合人民币200余万元。2005年，马德和王慎义分别被判处死缓和15年徒刑。[142]
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近年来，安徽省有18位县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第一重灾区”。[143]根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其他地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使着政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌一县之政的县处级干部们，权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内一切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“一锤定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是一个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。然而，权力本身未必意味着腐败；之所以导致腐败，其根本原因是在于权力没有受到足够的制约和监督。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面的监督都存在明显不足。
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上级和同级监督的困难从目前的监督方式就可见一斑：腐败案件很少是通过正常途径揭发出来的。近年来，全国发生的几乎所有腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。例如海军原副司令王守业之所以落马，最终是“栽”在了包养的情妇身上。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。据说贪官现在有五怕：一怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人，以至于怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[144]
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探讨 “上访”现象本质探源
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与自上而下的监督模式一脉相承，“上访”成为中国颇为独特的社会现象。事实上，甚至有农民从上访中“悟”出了卖官的道理，竟前后诈骗官员十余次，敛财数百万元。[145]近年来，随着经济开发导致社会冲突加剧，上访数量不断上升。根据建设部的统计数据，仅2004年上半年，因征地拆迁的上访量就超过往年全年总量。2003年，全国上访共3929批，18071人。截止到2004年6月，全国就有4026批、18620人上访，其中集体上访905批、13223人。[146]在农村，由于《土地承包法》没有为土地纠纷提供有效的解决机制，农民只有选择上访。全国每年农地纠纷案都有数万件之多，农民为此而上访的人数剧增。据农业部信访办统计，2004年上半年土地上访高达3312人次，占总上访量的2/3，四、五月份达到月均860人次。4月20日，数百名天津等地的上访农民坐在北京国土资源部楼前要求反映失去土地的困难，坚持为自己的承包地纠纷“讨说法”。[147]
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作为中国的传统政治文化现象，上访的独特之处正在于“上”字。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不辗转跋涉，向当地官员的上级领导直至中央反映冤屈，并企求他们为其“做主”解决问题。这和民主与法治国家解决问题的方式是截然不同的。任何国家都存在需要解决的社会问题，但在民主和法治国家，地方问题基本上在地方“消化”，用不着上升到中央。事实上，在联邦制国家，中央政府一般无权干预地方的政治或司法决定。如果地方官员滥用了他们的权力，那么老百姓首先可通过地方的民主政治过程将他们选下来，或通过舆论的压力迫使有关机构罢免其职务，至少也可以通过地方法院撤销其违法侵权行为。只有在多数人垄断了政治过程或地方法院对维护当事人的联邦法律权利不力的情况下，这个问题才上升到联邦，且即使在这种情况下，一般也是由联邦法院出面解决；只有在需要专门通过一部联邦法律的时候，才轮到联邦立法机构，行政部门则基本上没有干预的机会。这些国家之所以不存在“上访”现象，并不是因为它们不存在社会矛盾——无论经济如何发达，社会矛盾总是存在的，而是因为地方民主和法治有效解决了地方矛盾。中国的“上访”现象如此普遍，正说明其地方民主和法治严重滞后，因而不能及时与有效解决地方发生的问题。
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问题在于，“上访”并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。须知我们只有一个中央，却有许许多多个地方；中央不可能准确了解地方发生的每一件事情，在市场经济和机构精简的大环境下也没有足够的人力去调查每一件上访的事由。事实上，上访已经给中国的地方治理产生了巨大成本。在四川成都，年逾七旬的宁素芬为其丈夫魏嗣沛的刑事案件上访三十年、进京八十余次，其后半生就是在上访中度过的，她个人为此付出的代价不可谓不高昂，而社会也为此耗费巨大资源。[148]四川省人大常委会曾专门为此案成立调查小组，并作出调查结论，但是此后又无结果。虽然魏嗣沛已死于狱中多年，她仍然在为丈夫的“平反”奔忙，漫漫上访路不知何年才是头。试问中国上下每天发生多少起比此更严重的纠纷，难道可能都通过这种方式加以解决？这么来看，许多上访申诉杳无音信、不了了之，也就毫不奇怪了。