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除了任用干部之外，政党还直接参与政府事务的领导和管理，因而在政府机关内部产生了党政两套班子。一般地，通过党政领导由一人兼任或明确党政职能的分工（如明确首长负责制或党委“一把手”）等措施，两套班子能够避免发生矛盾。尤其是党委对机关干部的人选发挥决定性作用，因而通常能保证两者和谐一致。然而，近年来农村基层选举的发展打破了原来的干部任用模式，也给中国的党政关系带来了新的挑战。
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中国政府机关内部存在着党政两套班子，可能发生权力冲突。
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据统计，中国目前有八十多万个村庄，绝大多数都展开了村委会选举。据学者估计，其中实施得比较好的大约有三成。村委会制度的实施导致了村庄传统权力结构的“裂变”，引发了村委会和村党支部之间的权力冲突。目前绝大多数村庄还是“村民选村长，党员选书记”；村委会主任是村民自发选举出来的，而支书则是由党员推选，必要时可由镇党委直接任命。在某些地方，出现了村长“一呼百应”，书记“说话不灵”的现象，从而产生了村委会和村党支部之间的矛盾。[162]
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农村实行的村委会选举制度分化了原村党支部的权力，产生了“两委”矛盾。
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据《人民日报》2001年3月21日报道，山东栖霞市四个镇的57名村委会成员集体要求辞职，原因是“由于村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法”，致使新当选的“村官”有职无权。“村里的财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决‘村官’们反映的问题，反而对村委会成员随意‘诫勉’甚至停职。”
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有些地方村委会工作遇到村党支部的阻力，导致集体辞职。
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对于解决这类问题，不同地方采取了两种解决办法。一种是山东威海市所实行的“两委一把手‘一肩挑’”的做法，由村长兼任书记。村委会选举先产生村长，然后基层党委再把当选的村委会主任调整为支部书记；如果村委会主任不是党员但具备党员条件，就积极培养发展入党。另一种是山西省河曲县在1991年实行的“两票制”，使村民在党支部成员与书记的选择上开始拥有发言权。“两票制”的第一票是村民“信任投票”，或称“民意票”，由全体村民不记名推选村党支部书记、副书记和委员的候选人；第二票是乡镇党委根据信任投票的结果向村党支部提出差额候选人，由全体党员投票选举党支部。山西的做法引起了全国各地的关注和借鉴。例如深圳市委组织部就推行了“两票制”，并据称取得了“乐观”的效果。
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各地采取了不同的解决办法，以期弥合“两委”之间的隔阂。
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思考 比较两种解决方法，你更赞成哪一种？为什么？西方政府是否会出现这类问题？两种办法中哪一种办法更接近内阁制？对于山东威海实行的“一肩挑”，如果村委会主任不愿意入党或不符合入党条件怎么办？
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第三节 宪法与选举
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政党活动的主要目的是赢得选举并产生政府，因而选举过程是国家政治的中心环节。为了保证公正的利益代表，宪政国家的选举过程都受到宪法控制。由于选举过程中最容易发生对公民选举权的歧视，宪法的平等原则尤其重要。美国在世界上首先发展了大众民主制度，因而其宪法约束机制也最早发达。相比之下，德国的民主制度发展较晚，但宪法对选举权的保障最为系统周密。
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选举过程中最容易发生对公民选举权的歧视，因而宪法的平等原则尤其重要。
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这一节讨论美国、德国和法国宪法在选举过程中的运用，最后介绍中国的选举制度。
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一、美国
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美国联邦政府的组成结构经过精心设计，使之能够表达各个层次的不同利益，这些利益通过政府的不同分支互相制约。且不论多数派系在特定时期如何强大，它难以在一次选举胜利中一举改换政府所有分支。因此，在美国联邦政府的三个分支中有两个分支——总统和国会两院——是由选举产生的。各州的情形与此类似，州长和议会两院全部经由本州选民产生，不少州的法官也和他们一样民选产生。凡是经由选举产生的公共职位——不论是联邦还是各州选举，都必须符合联邦宪法的规定。
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美国联邦政府中的总统和国会均由选举产生，各州情形与此类似。
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对于选举问题，宪法最重要的规定就是第十四修正案的“平等保护”。内战以后，美国修正了联邦宪法，相继通过了第十三至第十五修正案，其中最重要的是1868年通过的第十四修正案。其第1款规定：“所有在合众国出生或入籍、并受制于其管辖权的人，都是合众国公民和其居住州的公民。任何州不得制订或实施任何法律，来剥夺合众国公民的优惠与豁免权。各州亦不得不经由法律正当程序（due process of law），即剥夺任何人的生命、自由或财产，或在其管辖区域内对任何人拒绝［提供］法律的平等保护（equal protection of laws）。”此后，“正当程序”（详见本书第八章）和“平等保护”构成了公民权利最重要的两块基石。第2款规定：“众议员应在各州按其相应的人口数量分配，计入每个州的全部人数，排除不纳税的印第安人”，从而取消了宪法第1条第2款的“3/5条款”，即在按各州人口分配众议院代表席位时把非自由人（即黑奴）按3/5人头计算。尽管平等保护当时是针对各州的，最高法院在1954年的案例中判决它也适用于联邦政府。（“正当程序”是否适用于联邦政府？为什么？参见本书第三章的“码头淤泥案”）
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内战结束后，第十四修正案规定了“正当程序”和“平等保护”条款。第十五修正案专门禁止对选举权进行种族歧视。
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1870年通过的第十五修正案特别禁止联邦或各州政府对选举权存在种族歧视：“合众国公民的选举权，不得被合众国或任何州以种族、肤色或从前的奴役状态为由而否认或剥夺。”对于选举而言，第十五修正案最为相关，但第十四修正案的广义解释也可涵盖平等选举原则。这两条修正案构成了对公民选举权的最早保护。
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种族歧视立法被称为“嫌疑归类”，将受到最严格的司法审查。
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以下，我们分别讨论议会和总统选举所应符合的宪法要求。
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评注 种族歧视、“嫌疑归类”和斯通法官的“第四脚注”
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美国联邦法院认为，对于某些特殊的平等保护问题，法院有权对立法进行特别严格的审查。最典型的就是涉及种族歧视的立法，这类立法把种族或肤色作为归类的对象，并对不同的归类进行区别对待。例如在20世纪60年代以前，相当多的州法规定白人和黑人不得通婚，或旅店、剧院、列车等公共设施必须把白人与有色人种分开。这类立法被最高法院称为“嫌疑归类”（suspect classification）。它们将受到如此严格的司法审查，以致涉及种族归类的立法几乎不可能通过审查。
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