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3月31日，优林再函颜惠庆，促请再开谈判，并提出附件，再度声明“前俄帝国在中东铁路所享之约权，均由远东共和国接收”；同时则称：涉及中国与旧俄关系的约权改变，“应由远东共和国、劳农俄国及中华民国三方面，共同研究修正，以适合互助之原则。”[24]随后，北京政府更意外得到苏俄外交人民委员部声明，否认优林有代表劳农共和国之资格。苏俄两政府之间的这一不相协调，反而使北京政府外交部一下子有了与优林商谈，以求得日后与苏俄政府谈判资本的兴趣。
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4月20日，北京政府外交部公开承认优林一行为远东共和国代表团，并很快同意与之商议两国通商问题。5月13日，颜惠庆总长亲自与优林进行会谈，双方具体讨论了通商草约和中东铁路问题。几天后，优林回国出任外交部长，北京政府外交部则任命了驻远东共和国代表，以加强两国联系。然而，这一交涉契机，却因突发外蒙古问题而丧失。
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1920年间，因不满外蒙古取消自治，一直在干涉苏俄的日本军部策动沙俄旧部谢苗诺夫，并提供军械和顾问，令其攻略外蒙古。谢苗诺夫随即派属下恩琴率部队进袭库伦，恩琴部最终在1921年2月攻陷了库伦，赶走了中国驻军。与此同时，在俄国共产党扶持下成立的蒙古人民党也武装起来，参加到驱逐中国军队的作战中，并且在3月19日宣布成立蒙古临时人民政府，随即邀请苏俄红军入蒙参战。苏俄政府早在1919年7月就发表宣言，承认“蒙古是一个自由国家”，反对外国干涉蒙古内政，故得此邀请后，苏俄红军马上联合远东共和国军队开入外蒙古帮助“剿匪”。7月6日，苏军攻占了库伦，12日，帮助蒙古人民党组建蒙古人民革命政府。11月5日，该政府更宣布成立蒙古独立国。[25]
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由于中国政府始终坚持不放弃对外蒙古拥有主权，故远东共和国参与到此一行动之中，显然为双方的进一步商谈设置了障碍。1921年7月，优林以远东共和国外交部长身份再度来华，试图全面解决通商、合办中东铁路和关于外蒙古三大问题，一直谈到10月，未能取得新的进展。中国方面反复要求解决外蒙古问题，而得到的只是优林的口头承诺，即“远东政府承认中国对于蒙古之主权，并可撤去现在蒙古之俄国军队”。[26]
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1921年底，直奉两派为争夺北京政府的控制权而开始交恶，北京政府与远东共和国的接触再告中断。直到第一次直奉战争爆发，直系取得胜利，日本干涉军也于1922年10月25日全部撤出苏俄远东地区，远东共和国也没有存在的必要了。11月14日，远东共和国人民会议宣布撤销远东共和国，归并于苏俄。自此，远东共和国的一切外交机关和组织亦告撤销，所有与中国政府商谈的问题，全部由苏俄外交代表接手了。
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第四节 解决两国悬案的谈判
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北京政府与苏俄政府之间的直接交涉，开始于苏俄第二次对华宣言。该宣言签署于1920年9月27日，直接即题为《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国外交人民委员部致中国外交部照会》。照会重申遵守1919年7月25日俄罗斯苏维埃政府宣言所阐明的各项原则，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的一切俄国租界等，但与前一宣言不同的是，新的宣言要求另订使用中东铁路办法的专门条约。[27]北京政府对苏俄此一照会在1921年2月5日做出了答复，但并不愿意马上开始与苏俄政府就相互承认问题进行谈判，同样只同意苏俄派代表来谈商务问题。经过反复交涉，直到12月12日，苏俄政府商务代表团团长裴克斯一行才最终来到了北京。四天后，颜惠庆与裴克斯进行了首次会晤。双方随后虽未正式开始谈判，却已接连数度就外蒙古问题进行了交涉，中方再三说明了苏俄红军必须退出并交还库伦的要求。事实上，苏俄政府已于此前的11月5日与它所扶植的蒙古人民革命政府签订了《俄蒙修好条约》，在事实上承认外蒙古为独立国，北京政府听闻此讯极为不满，裴克斯却再三声明：“俄之对蒙，绝无侵略之意”，“俟蒙境对于俄国之危险组织完全消灭，俄军自当完全撤退。”包括“中国在中东路一带之主权，苏维埃政府（亦）完全承认之，故谈判开幕以后，俄国将竭力使问题圆满解决，以保路区以内俄国工人之利益。”[28]
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由于中俄交涉之际，恰逢华盛顿会议召开，同时直奉战事将起，北京政府对同裴克斯的谈判自然无法认真对待，对解决蒙事亦无法十分用心。一直拖到1922年4月，北京政府才证实苏俄确与外蒙古签订有修好条约，遂不得不向苏俄政府提出严重抗议。但这时因为直奉之战奉系战败，退回关外，张作霖身为蒙疆经略使，这时又自任东三省保安总司令，独占着长城以外的东北、热河、绥远和察哈尔，公开声言满蒙问题须由奉天主持，拒绝由直系控制的北京政府出面来与苏俄交涉满蒙问题。在这种情况下，裴克斯又坚持非举行中蒙会议，苏俄不能撤兵，致使双方几无商谈之可能，其外交使命自然无法继续下去。
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1922年6月29日，苏俄外交人员委员部再函中国驻莫斯科总领事，提出将派曾负责布列斯特对德和约谈判的著名外交家越飞为驻北京全权代表。8月12日，越飞一行抵达北京，三天后中苏双方开始正式接谈。新任外交总长顾维钧明告越飞：“贵国方面如能迅予办理”从外蒙古撤退红军和归还中东铁路一切权益事宜，“则为中俄间亲善之最好机会，且其他各问题亦必易于解决也。”但是，越飞得到的指示是：对于蒙古问题，可以承认中国的主权，但“关于它的国家法律地位问题和从蒙古撤军问题应通过俄中蒙签订协议来解决”，“不允许排除蒙古本身”；对于中东铁路问题，必须规定一些保证条件以获得某些特权。[29]因此，越飞对中方的要求是，中东铁路主权可归还中国，但该路系由俄国出资建造，俄方只能同意中方拥有部分管理权。俄方不同意中方单方面废除中俄蒙三方签订的《恰克图协定》，外蒙古应恢复自治地位，在中方能够确保外蒙古地区不会被沙俄旧部利用来攻击苏俄的情况下，苏俄红军即可撤出。
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由于中方一时无法接受越飞的要求，交涉很快搁浅。不久，越飞告病，尽管中方再三提议尽快就驻蒙俄军撤离问题展开谈判，但直到1923年7月越飞最终奉调回国，双方也未能展开正式交涉，只是由苏俄代理代表达夫谦与中方新任筹办中俄交涉事宜的王正廷进行过几次会谈。
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1923年9月2日，苏联政府（1922年底苏俄已改国名为苏维埃社会主义共和国联盟，简称苏联）新任全权代表、前副外交人民委员、苏俄两次对华宣言的签署者加拉罕抵达北京。15日，加拉罕在记者招待会上公开宣布：“蒙古应为中国之一部，俄国决无若何侵并计划。”[30]但中苏双方代表随后多次接触和会谈，仍因相互承认问题而无法展开正式交涉。加拉罕坚持先恢复两国间正常关系，承认其外交全权代表身份，再谈其他；王正廷却坚持先由中俄交涉事宜督办公署谈妥其他一切问题，再来考虑恢复两国正常关系问题。
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1923年12月，加拉罕以华俄通讯社的名义，重新发布1919年和1920年苏俄政府两次对华宣言的译文，删去了1919年第一次对华宣言中无偿归还中东铁路及其附属产业的一段文字，并照会北京政府外交部，要求北京政府以其修改后的文本为准。加拉罕此举再度引起争议。
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中苏会谈需要解决的历史悬案主要是两个问题。一个是外蒙古问题，中方要求苏联撤兵及废弃苏蒙协定，苏方坚持暂时难以做到，因担心白党再度利用外蒙古为进攻苏联的据点。一个是中东铁路问题，中方要求根据苏俄第一次对华宣言，无条件收回，苏方却改变第一次对华宣言中的态度，重新认定中东铁路及其附属产业归苏联所有，要求中国折价赎回。这自然会给中国方面出尔反尔之感。
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由于1924年2月英国和意大利先后承认苏联，并与之建立了外交关系，苏联的国际地位得到改善，国内除少数人认为北京政府的态度是维护国家主权和利益的必要之举外，舆论多持批评态度。北京大学教授甚至为此联名发表宣言，要求对苏联“立为无条件之宣告承认”。部分学生甚至还为此上街游行示威，以示对北京政府的抗议。
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受此压力，北京政府2月中旬被迫接受加拉罕的提议，即先相互承认，再开中苏会议解决两国间各悬案，但要求先行议定“大纲协定”。对此，加拉罕表示同意。据此，双方正式开始了谈判的过程。
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北京政府派出谈判的全权代表是负责筹办中俄交涉事宜督办王正廷。王正廷首先提出了解决中俄悬案大纲协定草案和暂行管理中东铁路协定草案，随后加拉罕对王案进行修改补充，提出了修正案。到3月1日，双方意见已渐趋接近。关于中东路问题，议定由中国赎回自办，苏方索价7000万元，中方估价3000万强；接收后铁路管理层，苏方承认中方主权，双方共管，全路21个区长，15个副区长，俄人完全保持地位，局长为俄人，有实权，督办为华人，有监督权；中方主张中俄各半；接收外蒙古问题，苏方主张外蒙古问题由中蒙商量解决，苏方尊重，在中国政府能担保外蒙地方不再容留俄国白党，苏军可以无条件撤退；中方要求废除苏蒙协定，并不承认有容留白党谋乱之事，承认接收后自会竭力维持外蒙古秩序。[31]双方约定，协定签字，中国即承认苏联。
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3月14日，王正廷、加拉罕草签《中俄解决悬案大纲协定》15条、《暂行管理中东铁路协定》11条，及附件7种。次日，北京政府国务会议审议王正廷、加拉罕草签之各项文件时，遭到外交总长顾维钧等人的反对。顾认为对协定草案规定废除沙俄与中国以及与其他列强签署的一切有关中国的不平等条约，没有提到废除苏俄与外蒙古“独立”政府所签条约，等于“默认了苏俄与外蒙古的条约”；草案规定一旦中国同意撤军条件，苏联军队将立即从外蒙古撤军，给人印象“似乎苏俄在那里驻军是合法的，而且有权在撤军之前提出种种条件”；草案规定废除一切不平等条约，亦即包括废除《辛丑条约》，却又规定要由苏联来决定庚子赔款的用途，苏联等于没有放弃庚子赔款。顾对草案规定在中国的东正教会产业必须交苏联政府，对有关中东路赎价等内容也持有异议。[32]国务会议因此要求王正廷再促加拉罕修改。
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中国方面的态度反复，引起了加拉罕的强烈不满，双方几度交涉无效，谈判遂告破裂。而由此引发的国内各种批评之声，一时甚嚣尘上，教授、学生，包括各省军人，亦纷纷公开发出抗议之声。迫于这一巨大压力，北京政府外交部3月底不得不由顾维钧亲自约见加拉罕，重启中苏谈判。在10天之内，双方谈判20次，最终取得了加拉罕在庚款使用和取消在华特权问题上的部分让步。
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1924年5月31日，中苏两国代表在外交部正式签订了《中俄解决悬案大纲协定》正文15条，《暂行管理中东铁路协定》11条，及附件8种。大纲规定：协定签字后两国即恢复使领关系，并在一个月内举行中苏会议，迅速商定一切悬案之详细办法；中国与帝俄签订的一切条约、协定等概行废止；苏联政府承认外蒙古完全为中华民国之一部分并尊重在该领土内中国之主权；在两国各自境内不准存在图谋以暴力反对对方政府的各种机关团体及其举动；中东铁路所有关系国家及地方主权之事务概由中国政府办理，中方并有权以中国资本赎回中东铁路及所属一切财产，中东铁路由双方共管，理事会及监事会由两国各选派理事五人组成，理事长即督办和监事会长为华人；局长一人，由俄人充任，副局长二人，俄华各一，以下处长一华一俄，平衡任用；苏联政府放弃前俄国政府在中国境内的一切租界等等之特权及特许，放弃庚子赔款的俄国部分，取消治外法权与领事裁判权。[33]
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《中俄解决悬案大纲协定》签订之日，亦即中苏两国宣告正式相互承认和建交之时。然而，由于各国公使团的干涉，北京政府一时竟不敢接受苏联互派大使的意见，反复劝说苏联如同其他列强一样与中国只互派公使，直到7月中旬这些问题才渐次得到解决。31日，加拉罕作为苏联第一任驻华大使，向中华民国大总统递交了国书。而对移交旧俄公使馆给苏联政府的问题，也受到负责看管旧俄公使馆的北京公使团的抵制，反复交涉无效，直至引起了中国舆论的强烈不满，经由美国公使调停，到9月这一问题才得以解决。
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与此同时，由于奉系军阀张作霖已宣布“自治”，不承认北京政府与苏联政府签订的《中俄解决悬案大纲协定》，甚至指其为丧权辱国，考虑到中东铁路等事宜必须取得张作霖的认可，加拉罕不得不再派代表前往奉天与张作霖进行局部交涉。双方最终在9月20日达成了《中华民国东三省自治省政府与苏维埃社会主义联邦政府之协定》（简称“奉俄协定”），规定关于中东铁路问题由奉苏会商解决，苏联这才实现了接管中东铁路的目的。该协定达成后虽遭到直系北京政府的抗议，但当月就发生了第二次直奉战争，直系战败，再度受到奉系控制的北京临时执政府即于1925年3月宣布核准追认“奉俄协定”为《中俄解决悬案大纲协定》的附件。
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不过，《中俄解决悬案大纲协定》第二条所规定的“一个月内举行会议，按照后例各条之规定，商定一切悬案之详细办法”，也因种种情况而未能顺利召开。第二次直奉战争爆发一个月后冯玉祥倒戈，发动了北京政变，奉系入关，受到奉系支持的段祺瑞再度出山，就任北京政府临时执政。苏联政府因为已经达到了与中国建交的外交目的，这时又看好冯玉祥的国民军和南方孙中山的国民党，认为他们才是最可靠的联合对象，因而也不急于同北京政府举行中苏会议，这件事也就拖了下来。直到1925年8月26日，双方才开始举行会议。但加拉罕很快即回国述职，直到12月1日返华后，会议才正式进行。如此断断续续了一年时间，双方一直争执不下，谈不出结果。1926年7月国民党广州政府发动了北伐战争，直系北京政府与援助广州政府的苏联日渐交恶，加拉罕9月离任回国，中苏会议也因此中止。
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第五节 孙中山革命化的推动力
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就在苏俄政府开始与中国北京政府谋求外交接触和谈判两国关系正常化的几乎同时，俄国共产党及其共产国际也在中国积极物色能够承担起掀起反帝运动的民族主义组织和力量。莫斯科把推动中国民族主义运动视为工作重心，是基于其革命阶段性的理论，即相信在落后的殖民地半殖民地国家，第一位的任务并不是社会主义，而是争取建立独立的民主主义共和国。其革命的主要动力，还不可能是已经相当发达的资本主义条件下的产业工人阶级，而只能是受到外国资本压迫的民族资产阶级。因此，莫斯科在广泛接触中国各种政治力量之后，逐渐把这时在中国政治生活中比较活跃，并且有着长期革命传统的孙中山和他所领导的中国国民党，视为最主要的争取对象。
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中国国民党自兴中会、同盟会起，就始终坚持革命的方向，并以孙中山为领袖。孙中山提出的三民主义主张，即民族主义、民权主义和民生主义，也在相当程度上反映了这个时期中国所面临的中心问题。但是，由于孙中山的主要活动及其骨干多在海外，他虽然成功地促成了辛亥革命，并成为中国近代共和国的首任临时大总统，以后又连续依靠其个人的威望推动或领导了二次革命和护法革命等，其革命的过程却总是屡起屡仆，受尽磨难。为了增强其革命成功的把握，特别是阻遏列强政府对北京政府的支持，孙中山也通过各种办法试图取得日本、美国等国的帮助，结果到处碰壁。在这种情况下，同样以革命为号召，并且通过革命取得了成功的苏俄政府的诞生，不仅给孙中山带来了希望，而且也促使孙转而向苏联求援。
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