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行政部门的偏好与立法部门的偏好：分治政府
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本节讨论为什么政治领导人的政策偏好可能不同，尤其是行政机构和立法机构之间的偏好差异。如上面提到的，政治行为体具有相同的基本利益——维持权位，但是也可能具有不同的政策偏好。行政机构和中间议员间政策偏好的分歧产生了分治政府。这些偏好的分歧越大，政府分治程度越高。
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这里分治政府是一个连续性变量。分治政府常被当成一个两分概念——控制行政机构的政党与国会中的多数党或者一致或者不一致。这种两分法并不总是有用的，因为党内的分歧也很重要。如果国会多数党同时控制行政机构，但是缺少党纪和/或出现内部分裂，那么所谓的单一政府可能也会分裂。我强调当行政机构的理想政策选择不同于中间议员时，这些因素将会使行政机构和立法机构之间的分歧更大。
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通常分治政府是专用于总统制政府的术语。在总统制下，如果总统所在的政党不能控制议会的多数，那么就会出现分治政府。在总统制下，总统和国会被选出来代表公众，而且通常是分开选举。当总统和国会的政策偏好不同时，它们之间的潜在冲突就会升级。作为一个两分概念，这个术语意味着行政机构的偏好与立法机构不同（比如O’Halloran 1994；Lohmann and O’Halloran 1994），政党归属被用作表示偏好的指标。作为一个连续变量，这个术语可以描述这些偏好如何不同。即使同一政党控制这两个机构，如果党纪松弛和/或因为行政机构和国会的选区差异而两者偏好不同，这个概念也能概括这种可能的偏好差异。像美国这样的两党制总统制，分治政府可能会时有出现；但是，在多党总统制下，比如拉美国家，国会的多数依赖于政党联盟，因此分治政府更是相当常见。
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分治政府在“半总统制”的政治体系中也非常可能出现。在这些体系中，总统制和议会制的程序混合在一起（Lijphart 1984；Shugart and Carey 1992；Baylis 1996）。半总统制——比如法国第五共和国以及目前芬兰、俄罗斯和一些东欧国家的体系——就是普选的总统加上总理领导的、需要国会信任的内阁，半总统制产生两个机构来代表选民。当国会多数议员来自和总统相同的政党，这些体系更像单一的总统制。当总统的政党不同于控制议会多数的政党，分治政府就出现了，总理和总统之间的冲突可能加剧。
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通常议会制不会与分治政府连在一起，然而它们也可能是分治政府。菲奥里纳（Fiorina 1992：112—125）指出分治的总统制与议会制下的联合政府具有极其类似之处：
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世界上多数政府都不是单一的……由两个或者更多的政党联合控制政府成了欧洲民主国家以及一般民主国家的通则……分治政府与联合政府之间的相似性值得研究……在这两种情况下，每个政党都需要得到其他政党的同意才能执政。在欧洲的联合政府与美国的分治政府中，一党无法单独控制……更一般地讲，分治政府与联合政府的相似性意味着我们对两党与多党政治的很多理论过于强调两者的差异性。（Fiorina 1992：112—113）
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在这个宽泛意义上，分治政府也是所有民主类型的通则。阿莱斯纳和罗森塔尔认为：
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长期的分治政府不是美国的专利。相反在议会民主制下，单一政府的例子极其少见。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1990）将单一政府界定为一个政党既要组成政治行政机构又要控制国会的多数。在1945—1982年间，不足15%的议会民主制的政府符合这种界定，其他所有政府都不是单一的：至少需要两个政党参与政府，或是形成支持政府的议会多数。因此，如果我们将联合政府看作是一种权力分化的例子，那么分治政府就不是例外而是通则……美国的分治政府和欧洲的联合政府要比它们最初出现时更具共同性。（Alesina and Rosenthal 1995：243）
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议会制可能像总统制一样容易变成分治政府。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：251—252）认为：
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因为多数欧洲议会民主制采用比例选举制，而且实际上在所有投票中几乎没有任何欧洲政党能够获得超过50%的选票，所以多数西欧国家议会并不是由单一政党控制议会多数。这意味着在西欧政治中获得并维持行政职位的议会授权以及信任投票是建立在多党联合的基础上。组成行政机构的政党联盟可能会在政治上明显地不同于那些在国会中支持政府的政党联盟，这种现象并不少见……目前的经验表明，在美国的权力分立体系和欧洲大陆的多党联盟体系中，分治政府都是常见的。从这个意义上看，英国和一些英联邦国家是个例外。
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拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：262）以幽默的方式指出在美国和议会制下分治政府中行政机构与立法机构间关系的不同：
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简言之，当美国出现分治政府时，行政机构将变成“跛脚鸭”，但是宪法又不允许国会射杀这只“鸭子”。相比而言，欧洲的议会具有宪法赋予的权力可以射杀任何的“鸭子”，只要他们喜欢，不管它是不是“跛脚鸭”。但是我们已经看到，如果议会对可能实现的目标缺乏共同意见时，那种射杀“鸭子”的想法也不会实现，在这些情况下，议会缺少政治意愿去射杀即使是最无能的“跛脚鸭”。
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分治政府在美国是因宪法而形成，而在议会制中则是策略选择的结果。
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在总统制和议会制下，分治政府似乎具有不同的结果。在议会制国家中，行政机构和立法机构的命运是连在一起的。如果国会不支持总理，那么政府就会倒台，然后举行新的选举。因此当议员决定投票反对总理之前，必须要计算新的选举成本。在总统制中，投票反对总统通常不会导致新的国会选举。因此，议会制中的议员似乎不愿意投票反对政府，也就是说，即使分治政府出现，总理可能也不用担心国会不支持其政策。比如，休伯（Huber 1996：279）表明总理举行信任投票的能力可以让其“对最终政策结果施加实质性影响，即使并不实际采取这些程序”。但是，总理在提出政策上仍然是受制约的，要提出那些当下国会多数所偏好的政策，因为国会实际上保持着批准的权力。
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两个因素降低了议会制下行政机构的权力。第一，出于同样的原因，总理不愿意提出无法满足议会需求的协定。议会否决对总理而言成本过高，这不像总统制，即使国会否决，总统仍可维持统治，因此总统不太有理由期望和顺应议会多数。第二，在议会制中，不是所有投票都是信任投票，也就是说一旦投票没有获得通过就必须重新选举。在一些例子中，比如德国，只允许建设性的信任投票，即除非已经组成新内阁，否则不能对旧内阁倒阁。而在其他例子中，议员可以选择不信任表决或质询表决。因为这两个原因，笔者相信分治政府在这两种体系中具有极为相似的影响。
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因此，分治政府是总统制和议会制的共同特征，尤其是由政党联盟所主导的多党议会制。对后者而言，分治政府不仅意味着立法机构和行政机构的分歧，也意味着内阁内部的分歧。而且，两院制的议会体系更容易出现分治政府。两院制很容易造成控制议会的政党并没有加入政府。即使反对党所控制的一个议院不如另一个议院重要，但是仍代表了分治政府的一种情况。比如在20世纪90年代初期，英国工党对议会上院的控制、德国社会民主党对联邦议会的控制都加强了这两国政府分歧的程度。
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单一政府最易在两党制中出现。但是即使在这些例子中，集中的控制依赖于另一个因素：党纪。党纪主要是为了确保国会中的执政党议员投票支持本党政府提出的政策。反对党的党纪则要求本党议员反对政府提出的政策。党纪的威胁增加了不依照党的立场来投票的成本。因为行政领导通常为本党领导，党纪会迫使国会中本党议员投票支持政府政策，如果他们不这样做，行政领导可以利用不同的党纪处分相威胁。如果党纪严格，那么即使选区中多数选民或者重要利益集团要求其议员反对政策，行政领导也会得到本党的支持。在这些情况下，如果议员决定反对本党行政机构提出的政策，那么他将要付出巨大的代价。在不同政治体系中，党纪的机制（mechanisms）也不相同，但候选人提名和竞选资助是两个重要的方式。另一方面，议员也可能会因遵守党纪而付出选举代价。如果选区或者重要利益集团的政策偏好不同于本党的偏好，那么议员就被迫在这两者之间进行选择。按本党立场行事，则议员可能要在下次选举中付出代价，包括选票、支持或者竞选资助方面的代价。议员必须要平衡这些代价，以最大化自身效用和选举机会。
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政治体系之间以及一个政治体系内部，党纪的程度并不相同。一个国家内不同政党的党纪程度也不相同。比如，许多学者认为保守的右翼政党要比左翼政党的党纪严格，当然也有如迪韦尔热（Duverger 1959）等学者持相反意见。但是同一政党的党纪程度也会随时间而变化。政党会在某些特定点上比其他时间对其成员更具控制能力。议题的性质（比如争议程度）和政府的受支持程度都有影响。英国保守党就是很好的例子。在20世纪80年代初期，保守党是党纪高度严格的政党范例，但是到了90年代初期，保守党因党内派别而分裂，因此需要依赖其他政党来支持关键性表决，而且保守党在对本党首相的支持上存有困难。
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在党纪严格的国家，同一政党的行政领导和议员具有相同的偏好。在两党制下，当党纪严格而且同一政党同时控制行政机构和立法机构时，中间议员的理想政策选择就会同行政领导的政策相一致。实际上，在两党制的议会体系下，只有当多数党的党纪被打破时，分治政府才会出现。正如克罗斯曼（Crossman 1972：31）所认为的那样，“今天英国内阁所关注的不是在反对党面前保持多数，因为这不成问题，他们关注的是在政党内部保证多数。权力的关键在政党内部。权力并不是在议会，而是在政党内部。而且政府所担心的反对不是来自对面的前排反对党议员……首相唯一担心的是本党内的支持者”。在两党制中若缺少党纪——无论是总统制还是议会制——会严重损害单一政府。
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因此，分治政府的可能性和程度不仅依赖于行为体的偏好，也依赖于国家的政治制度。制度不能从国内偏好结构中完全地分离出来。宪法体系、政党数目以及党纪都影响分治政府的程度。在总统制下，总统和国会由不同的选举产生，在多党议会政府以及缺乏党纪的两党议会制中，中间议员的偏好常会不同于行政机构的偏好，这样就可能出现分治政府。当进行国际合作时，行政机构必须要考虑其在国会中的多数。
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政治行为体的政策偏好
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什么时候政治行为体——行政领导或议员——会对与其他国家协调政策感兴趣？为什么他们会更偏好多边而不是单边的政策制定？在本节中，我将政治行为体的合作偏好与其连任前景联系起来。尤其是，我将表明在特定情况下国际合作是如何改善经济的整体状况，从而增加他们保住职位的可能性。如上面所提到的那样，政治领导人也关注利益集团的偏好，政治家效用函数中的这个要素会在本章稍后讨论，在对利益集团在什么条件下偏好合作性政策的一般讨论中分析。
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如果做出选择的政治行为体是政治家，他就必须要考虑（再）选举赢得权位，因此，他们同其他国家寻求合作的理由就与选举所关注的问题相联系。如果政治家首要的是维持权位，而且如果他们的选举部分地依赖于经济状况，那么政治家会关心经济形势。他们将会关注经济增长、就业和通胀的前景。这是一组相当普遍的假设，但是并没有回答他们为什么偏好多边协调决策。实际上，正如许多经济学家所注意到的，关注经济状况先从关注国内经济开始。
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国内的单边政策选择要比国际合作的政策对国家经济具有更大影响。经济学家认为合作得来的收益较小（Oudiz and Sachs 1984；Kenen 1987）。尽管承认国内政治工具是影响国家经济的主要工具，但是有时国家会选择国际合作，其原因需要解释。我的论点并不是合作政策应该取代单边的国内政策。一项涉及同别国合作的政策不必然是最具经济效率的政策，单边的国内政策会更有效率，但是对政治领导人可能只产生较小的选举收益。
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