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在党纪严格的国家，同一政党的行政领导和议员具有相同的偏好。在两党制下，当党纪严格而且同一政党同时控制行政机构和立法机构时，中间议员的理想政策选择就会同行政领导的政策相一致。实际上，在两党制的议会体系下，只有当多数党的党纪被打破时，分治政府才会出现。正如克罗斯曼（Crossman 1972：31）所认为的那样，“今天英国内阁所关注的不是在反对党面前保持多数，因为这不成问题，他们关注的是在政党内部保证多数。权力的关键在政党内部。权力并不是在议会，而是在政党内部。而且政府所担心的反对不是来自对面的前排反对党议员……首相唯一担心的是本党内的支持者”。在两党制中若缺少党纪——无论是总统制还是议会制——会严重损害单一政府。
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因此，分治政府的可能性和程度不仅依赖于行为体的偏好，也依赖于国家的政治制度。制度不能从国内偏好结构中完全地分离出来。宪法体系、政党数目以及党纪都影响分治政府的程度。在总统制下，总统和国会由不同的选举产生，在多党议会政府以及缺乏党纪的两党议会制中，中间议员的偏好常会不同于行政机构的偏好，这样就可能出现分治政府。当进行国际合作时，行政机构必须要考虑其在国会中的多数。
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政治行为体的政策偏好
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什么时候政治行为体——行政领导或议员——会对与其他国家协调政策感兴趣？为什么他们会更偏好多边而不是单边的政策制定？在本节中，我将政治行为体的合作偏好与其连任前景联系起来。尤其是，我将表明在特定情况下国际合作是如何改善经济的整体状况，从而增加他们保住职位的可能性。如上面所提到的那样，政治领导人也关注利益集团的偏好，政治家效用函数中的这个要素会在本章稍后讨论，在对利益集团在什么条件下偏好合作性政策的一般讨论中分析。
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如果做出选择的政治行为体是政治家，他就必须要考虑（再）选举赢得权位，因此，他们同其他国家寻求合作的理由就与选举所关注的问题相联系。如果政治家首要的是维持权位，而且如果他们的选举部分地依赖于经济状况，那么政治家会关心经济形势。他们将会关注经济增长、就业和通胀的前景。这是一组相当普遍的假设，但是并没有回答他们为什么偏好多边协调决策。实际上，正如许多经济学家所注意到的，关注经济状况先从关注国内经济开始。
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国内的单边政策选择要比国际合作的政策对国家经济具有更大影响。经济学家认为合作得来的收益较小（Oudiz and Sachs 1984；Kenen 1987）。尽管承认国内政治工具是影响国家经济的主要工具，但是有时国家会选择国际合作，其原因需要解释。我的论点并不是合作政策应该取代单边的国内政策。一项涉及同别国合作的政策不必然是最具经济效率的政策，单边的国内政策会更有效率，但是对政治领导人可能只产生较小的选举收益。
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理性的政策制定者选择协调的政策制定的主要原因依赖于两个因素：国家经济开放程度和国家政策产生的外部性类型。开放性是指一国经济与世界经济之间的一体化程度。就贸易而言，开放性可以通过进出口占GNP的比例来测度。就货币市场而言，资本流动是测量开放性的指标。一国经济开放性的增加意味着其他国家的政策会对本国的经济产生更大的影响。库珀（Cooper 1986：299）指出：“商品或证券开放性的增加总体而言弱化了用传统宏观经济政策工具来促进国民产出的有效性……同样，也增加了对世界其他国家收入的影响力。因此，随着相互依赖的增强，一国的政策行动会对别国造成较大的困扰。”开放程度越高，也就意味着一国的商品和资本价格更受制于世界水平，只有通过许多国家间的协调行动才能克服开放性的这些影响。
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开放性造成了其他国家政策对本国影响的增加。当一国的政策选择给别国带来成本或收益，而这些成本或收益并没有成为别国的最优政策时，我们称之为外部性。1有必要指出外部性的两个条件：（1）行为体A的效用函数包括由行为体B的选择所决定的变量值，而B并没有考虑A的福利状况；（2）行为体B不能获得它对行为体A所造成的收益或成本（Baumol and Oates 1975：17—18）。
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外部性产生了合作的需求。“（合作中的）收益被认为主要来自将外部性，或者‘溢出’影响——也就是一国政策对别国经济产生的影响——纳入考虑之中，而在缺少协调的情况下，国家缺少将外部性纳入考虑的激励”（Frankel 1988：354）。因其他国家政策所导致的外部性会随着经济的开放而变得更为重要。随着这些外部性的增加，在其他条件相同的情况下，合作的收益和合作的激励也逐渐增加。“国家间宏观经济政策扩张的差异会蔓延到贸易平衡……因此随着国际贸易变得更加重要，国家要面临因宏观经济政策差异所造成的国际收支不平衡的增加，政府进行国际政策协调以降低调整成本的动机也在增加”（Webb 1991：316）。因此一国的经济增长、就业以及通货膨胀水平可能严重依赖于其他国家的行动，而不仅是自己的政策。单边的国内政策会对国家造成重大影响，但是随着开放度的增加，外国政策选择对本国的影响也在增加。
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开放性和外部性的存在可能促进政治行为体之间的国际合作需求。如果贸易和资本流动使国家间经济更为紧密地联系在一起的话，那么它们要实现自己的经济目标就可能需要别国的帮助。如果一国的增长率、就业率以及通胀率依赖于别国的政策选择，那么政治家连任的希望就与这些国家的行动联在一起。要求外国政府改变其政策以降低它们对本国所造成的负外部性或增加正外部性，就需要政策制定的协调。比如在开放的世界经济中，如果没有其他国家的合作，一国促进增长的努力可能不会成功。不管在何种汇率制度下都是如此，正如美国在20世纪70年代末和法国在20世纪80年代初的例子所表明的。促进增长的单边努力已被证明是不成功的，相互协作的通胀政策似乎为这些领导人提供了实现自己目标的最好方式。
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合作通常是寻求改变别国政策，或是阻止其采取它们试图采取的政策，或是推动它们采用其不会采取的政策。如果具有开放经济的A国政治领导人认为B国将会采取对本国经济造成负外部性的政策，A国可能希望阻止B国这样做。进行国际协调可能成为一个阻止B国采取单边行动对A国造成负外部性的方法，从而也可以防止伤害A国领导人的当选机会。A国可能也必须要“报之以李”，但这是约束B国所付出的代价。同样，如果A国领导人想要B国采取某项政策以对本国产生正外部性，但是B国不情愿这样做，那么进行国际协调可能提供一个可以让B国就范的方式。
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领导人也可能通过国际合作来避免国内政治问题。政策会对国内造成不同影响，一些集团从政策选择中获益，另一些则受损。笔者前面强调过，政治领导人既关心总体福利，也关注特殊利益集团的偏好。在单边条件下，国内强大的集团可能有能力阻止政府推行它们不喜欢的政策，即使政治领导人偏好这些政策。国际协调能够帮助政治行为体克服这种反对，实行它们本不会采取的政策。合作能够带来额外的收益（或是增加正外部性，或是降低负外部性），从而有益于其他国内集团，它们的支持又使得政治行为体期待的政策更为可行和持续。比如贸易谈判中，外国的自由化要求可能会动员本国的出口商推动本国贸易壁垒的削减，而这些政策会遭到国内保护主义集团的反对。政治领导人可能期望贸易自由化，因为贸易能够促进就业和增长，并有益于支持自己的利益集团，从而增加连任的机会。正如有评论者指出的那样，“除非国家内有重要集团，可以完全出于自身原因支持所提出的政策变化，否则，推动协调的战略可能毫无用处，甚至可能起到反作用”（Schultze 1988：56—57）。
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另一方面，合作也会让领导人约束自身，也就是“锁定在”他们偏好的政策上。如果国内集团想让政治家采取他们认为会恶化经济和有损连任的政策，政治家则希望自己不被国内力量压迫而采取这些政策。国际合作是政治领导人承诺自己不做什么事情的一种可能方式。这可以应用于贸易政策，国家领导人会希望通过强化国际协定，以锁定自由贸易的方式来使期待自由贸易的集团获益，同时避免来自保护主义部门的压力。另外在宏观经济领域，比如，“参与汇率机制（ERM）就引入了外部约束，从而可以支持国家内部控制通货膨胀政策的制度和国内集团”（Tsoukalis 1993：201）。这两个论点都依赖于存在具有不同政策偏好的内部派别，如果从国家是单一行为体的角度是无法理解的。
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在这些例子中，政治领导人必须相信国际合作中的政治收益超过成本，也就是没有合作的结果看起来要比有合作的结果糟糕。在没有合作情况下，国内经济将会恶化，因此他们赢得选举的机会减小。这就引出了合作成本的问题。正如上面提到的，合作常常会对政治领导人产生相当大的国内成本，因此他们对合作的兴趣似乎令人不解。但是只有当政治领导人预期这些成本小于收益的时候，他们才会发起合作协定。
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合作的政治成本是什么？对政治领导人来说，主要成本有两个：选择合作性政策的分配性结果和失去对政策工具的单边控制力。首先，合作涉及国家政策的变化，国家会选择在合作前不会采取的政策。这种变化可能会造成国内分配性影响。比如，贸易协定可能要求国家降低对不同产业的保护，这一政策会将这些产业的收入转移到别的产业中。实际上，赫夫鲍尔和埃利奥特（Hufbauer and Elliott 1994）的研究表明，贸易政策变化的主要分配性影响发生在国内层次，而不是国家间。因此，国际合作导致的政策变动的分配性影响可能会损害特定利益集团，而这些集团的支持又对政治领导人相当重要，因此破坏了政治领导人的合作热情。
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其次，一旦承诺国际合作，政治行为体就不能再控制原本可以操控的某些政策工具。正如沃尔费（Wolfer 1962：27）所讲的，“合作意味着牺牲某种程度的国家独立性，以与合作国所希望的政治、军事或者经济政策进行协调、同步以及相互利益补偿”。比如在贸易政策上，合作可能意味着像配额这样的政策必须完全取消，商品关税应当降到较低水平，如果没有新的国际谈判，这些政策原则上是不能改变的。在宏观经济领域，失去的政策工具常常是汇率控制。货币联盟甚至走得更远，意味着一国货币以及自主货币政策的丧失。丧失这些工具的成本既是实质性的也是象征性的。在将来，当政治领导人不能在选举之前通过改变货币政策来促进经济时，当他们不能通过增加关税来从政治上取悦潜在的支持者时，政治领导人就可能要在竞选中付出代价。象征性成本可能是在国内选民眼中的主权丧失。这些成本或许很高，以至于政治领导人不会理性地选择合作。
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这个观点为解释国际经济合作的政治视角初步奠定了微观基础。但是这一方法仍需要更强的微观基础来解释领导人选择合作的议题领域。
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不同议题领域内政治领导人的合作需求
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本节认为政治领导人的合作需求因议题领域而不同。这里议题领域的界定是建立在所涉及的政策工具的基础上。假定政策工具同议题领域相对应。尽管存在无数的政策工具，我主要检验四种：贸易和产业政策（关税、配额和补贴），用T表示；货币政策（货币供给）M；汇率政策E；以及财政政策（公共支出和税收）G。
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区分不同议题领域（或政策工具）的主要变量有两个。首先关注其他国家政策对本国造成的外部性的性质（正外部性还是负外部性）以及程度。关于经济开放的传统论点是随着开放性的增加，外部性也会增加，但是既可能是正外部性（利益）也可能是负外部性（成本）。也就是说，随着经济开放程度的增加，会感到别国政策对本国的更多影响。这些影响可能既包括无意的附带影响，也包括有意的影响。逻辑上讲，如果本国在某一政策领域随着开放程度增加，其外部性变得负面或者更为负面，政治领导人的合作需求就会上升。因此，在假定一国有一定的开放程度的情况下，如果存在不同问题领域，若某一领域（比如贸易政策）的负外部性大于另外的问题领域（比如货币政策），那么在其他条件不变的情况下，行政机构在前一领域（贸易政策）进行合作的需求要大于后者。
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第二个变量是国家单边运用政策工具能够提供的国内收益的性质与程度。我们把这些称为政策工具的本国收益。如上面提到的，合作的成本包括放弃单边使用政策工具造成的损失。单边运用政策工具的净收益也应该包括因单边使用政策工具导致的别国对本国的报复。总之，领导人的效用必须要考虑下面两个因素的总和：（1）从单边运用政策工具所得到的收益（本国经济和利益集团的收益去掉报复的成本，假设存在报复）；（2）当外国政府使用这些政策工具时对本国政府造成的净外部成本。政治领导人对合作的需求是这些政治成本和收益的函数。
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政治领导人要关注政策工具的两方面影响：能够从单边运用政策工具中得到多少收益；如果其他国家单边运用这些政策，本国必须要付出多少代价。如果政策工具没有太多国内收益（比如，因为该政策而导致的别国对本国的高成本的报复，或者该政策在国内缺乏有效性），而且别国运用这些工具的外部性很高，那么对领导人而言，合作就具有很高的效用（参见表2.1）。如果政策工具有显著的国内收益和较低的外部性，那么领导人合作的收益就比较小。而且，如果国内收益和外部性都比较低，领导人合作的兴趣仍然有限，因为合作努力本身要付出成本而运用政策工具则几乎没有成本。当政策工具的国内收益和外部性都较高时，问题就出现了。在这种情况下，领导人将在政策工具的国内价值及其外部成本间做出选择。合作的需求就处于本国收益低、外部性高以及本国收益高、外部性低两种情况之间。
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表2.1 国际合作的需求
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外部性低 外部性高 国内收益高 没有/较少需求 某种程度的需求 国内收益低 很少需求 最为强烈的需求 一国的经济开放程度影响它从政策工具中获得的国内收益。首先，贸易和资本开放性的增加降低了宏观经济政策的国内有效性（Cooper 1986；299）。其次，外部报复的成本将会根据国家间经济开放程度的不同而不同。随着国家间经济联系越来越紧密，报复成本越来越高，但是也越来越有效。在极端情况下，没有国际经济联系的国家没有能力采取经济报复，也不会被别国所报复。但是报复的可能性还依赖于政策领域的其他方面，并不仅是经济开放度的函数。
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下面提出关于经济开放性的影响以及在不同议题领域内经济开放对政治行为体效用造成外部性的模型。合作意味着放弃单边运用政策工具——包括货币供给M、财政政策G、贸易和产业政策T以及汇率政策E。货币合作可能意味着固定汇率制，这样E和M不再可变。对贸易政策而言，保护水平将会固定，所以T也不能变动。我们可以直接看到合作的成本就是政策变动的丧失。2在什么时候这种成本会超过政策工具合作带来的收益？
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