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批准程序的变化
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行政机构和立法机构间权力分配对国际合作协定的可能性和内容都有重要影响。因此改变这种分配的能力也是一种重要的权力资源。如果国内行为体对政策具有不同偏好，那么他们对规定政策选择的制度的偏好应该也是不同的。行为体应该不仅关注政策选择本身，也会关注立法权在每个议题领域的分配。内部对政策选择的冲突应该转变成对所采用的制度的冲突：
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因此，最后制度无非是规则，规则本身也是社会决策的结果……我们可以预期在特定规则下一系列决策的输家将试图（并常常成功地）改变制度，从而在这些新制度下做出决策……因此（偏好）和制度间唯一的差别就是，发现制度的不均衡可能要比发现（偏好）的不均衡花费更长的时间……制度似乎可以被看作是凝固的偏好。（Riker 1980：444—445）
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由于制度体现了行为体的喜好——笔者称之为偏好，因此关于偏好政策的争论必然会变成关于制度的争论。
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国内用来接受国际协定的制度过程发挥重要作用。这些程序决定了谁发起、修正和批准协定。如本章前面所示，谁控制这些过程影响着协定的内容和可能性。关于国际合作的国内辩论应当也包括对这些程序的界定。下面的讨论仅集中于批准权，因为这是第三章模型中用到的权力。但是在理论上，立法过程的所有因素在相同动力下都是可以修正的。行为体应当不仅关注谁控制批准权，也应关注谁控制提议权、修正权和否决权。
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第三章模型集中于批准博弈。这里笔者强调，谁是批准者决定了某一议题的国际谈判是否会开始，以及该议题达成的协定的可能内容。在考虑国际合作时，行政机构必须评估协定是否可能以及哪个协定能够被国内批准。开始国际谈判的决定依赖于国内批准协定的机会。谈判者必须预期到国会和重要社会集团的反应。
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领导人总会理性地寻求能够被国内批准的谈判协定；如果不存在立法机构支持的协定，那么国际谈判将不会开始。对行政机构来说，谈判一个被国内推翻的国际协定是高成本的，从行政机构的观点来看，这实际上可能是最坏的结果。3领导人执行对外政策的能力和声誉将受损，在国内他们会显得软弱，而且会被国会限制，更不要说他们在谈判中花费的时间和精力。因此，开始谈判的决定表明，行政机构相信国会实际上会批准协定，而且是外国也会接受的协定。
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批准过程的重要也是因为它决定了行政机构必须确保中间议员的支持。批准投票的形式也对协定的内容有影响。是通过简单多数、绝对多数（比如三分之二多数），还是全民公决来进行批准，这影响了哪些集团决定结果。批准过程决定了哪些行为体重要，因此也就决定了国内偏好结构。比如，在同一议会中，在简单多数规则下投票支持政府的议员们的偏好，要比在三分之二多数规则下投票支持政府的议员们的偏好更接近行政机构的偏好。这种偏好结构的变化将改变能被批准的协定的性质，因此如第三章所示将影响协定的达成。在不同的批准博弈制度下，中间投票人是不同的。行政机构对什么样类型的协定能够被国内批准的考虑也是不同的。
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因此，给定理性的行政机构批准过程的信念下，那么他们就会同意国际谈判中的特定条款。如果行政机构开始国际谈判时，相信国会简单多数就会批准协定，那么行政机构将会达成中间议员支持的协定。4批准的不同方式在逻辑上就意味着不同的协定。国内偏好结构将改变，新的行为体也将加入批准博弈。
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当批准制度在事后发生变化时，行政机构会面临新问题，也就是，如果在协定达成后，不需要国会投票而是必须要全民公决，那么行政机构将面临困境。达成的协定会得到中间议员的支持，但可能不是中间选民会支持的协定。实际上协定很可能被否决，因为这两个集团具有不同的偏好。因此，协定达成之后，批准制度上的任何变化都将使批准及国际合作的可能性降低。
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这或许是为什么国际协定反对者常将怒火集中于批准程序的一个原因。对他们而言，否决国际协定的一个方法就是试图在事后改变批准制度。因此可以预期，国际协定的国内反对者将努力改变批准程序，从而使更接近其偏好的行为体成为批准博弈中的中间投票人。从理想上，他们希望成为关键的投票人，但是任何变化可能足以造成协定在国内遭到失败。当这些反对者成功时，国际合作的可能性降低。
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批准程序应当成为合作过程争论的内容，可能在国际谈判之前、期间或事后，对批准程序展开争论。行政机构和其他行为体都知道批准程序的重要性。因此即使在国际谈判开始之前，他们已经意识到这些程序的选择将对协定的可能性及内容产生重要影响。设定批准程序应当是国内博弈的主要因素。
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批准程序是因议题而异的，这意味着批准程序会因当下议题的差异而不同。国际贸易协定的批准程序很可能与货币联盟协定的批准程序不同。每个协定中的主要行为体不同，国内批准博弈也不一样。在一些情况下，批准程序可能由宪法规定；也就是行为体根据宪法被迫运用特定程序。比如在美国，所有称为条约的协定必须得到国会多数的批准。在德国，所有宪法修正需要国会两院三分之二的批准，而在法国第五共和国，对宪法变动的批准或是需要国会两院的多数和全民公决的批准，或者是国会联合会议的五分之三多数，或者只是全民公决（Lijphart 1984：191）。
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尽管这些固定程序可能将行为体锁定于特定博弈，但在很多情况下，政治行为体仍然具有选择批准方式的能力。在这些情况下，争论实际上就转化成了关于协定是不是“条约”或者“宪法修正”的争论。毫不意外，对协定特征的看法往往同行为体的偏好联系在一起。尽管可能存在由国家所规定的、批准国际协定的制度方法，但即使是这些制度也为政治行为体的操作留有余地。因此，批准制度可能因议题而不同，更甚于因国家而不同。
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批准程序是国内博弈的一部分。它们甚至可能内生于博弈。尤其是，它们可能部分被视为行政机构和立法机构间权力分享关系性质与国内偏好结构的函数。在一个议题领域，如果主要国内行为体偏好差异极大，那么改变批准程序的努力应该更有可能。分治政府的严重性应该产生同样影响。当议题是争议性的——也就是当立法机构、行政机构和/或利益集团具有不同的偏好——那么我们就能预期到用来批准协定的程序一定也会有激烈的斗争。议题越是争议，关于批准程序就越难达成一致。相比之下，当总的协定主要是国内议题时，我们可以预期批准过程的争论将减弱。
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另外，行为体关于批准方式的偏好应该遵循它对议题的偏好。比如在国际谈判开始之前，国际协定的反对者应当试图使批准程序更为困难或者使自己成为中间投票人；如果在事后，他们可能仅需尝试改变程序从而改变协定。协定的支持者将反对这些努力，试图设计更容易被批准或者使自己是中间投票人的程序；他们应该反对所有试图事后改变程序的努力。比如在美国，“快轨道”（fast track）贸易协定批准程序的建立就曾是贸易自由化支持者的产物，并一直受到反对者的挑战（Destler 1992）。
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在英国关于与欧洲合作的争论是如此强烈，以致产生了关于批准程序的诸多争端。在1975年，经过多年激烈辩论，英国政府就采取了极不寻常的就议题举行全民公决的方式——这是英国历史上第一次全民公决（Lijphart 1984：15）。在1994年，欧洲货币联盟反对者相信英国公众不会支持这些方法，再一次反对首相的意愿而推动举行全民公决（Financial Times，May 11，1994）。每个议题的批准制度应当依赖于立法机构和行政机构间权力共享的性质以及关于议题的国内偏好结构。如上面所提，议题越有争议，程序辩论越激烈。行为体在关于批准方式争论中的立场应当同它对该议题的偏好相联系。
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国际协定的批准程序既是影响国内博弈的因素，也被国内博弈所影响。如前面所提，制度和偏好之间的关系很难分开。偏好结构影响所采用的制度，而现存制度的性质也影响哪个行为体、谁的偏好对批准博弈是重要的。我们所强调的是行为体能够做出制度选择。协定如何被批准是重要变量；它是国内行为体博弈的一部分。每个国家的批准程序不应当被看成是恒定的；这些批准程序因议题领域和国家而不同。
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批准制度的选择因而内生于国内博弈。对于第三章中讨论的模型，这并不是问题。模型是非常一般性的，它所需要的一切就是当行政机构和外国达成国际协定之后，在接下来的批准过程中，某集团的中间行为体具有影响力。支持的行为体可能是立法机构、投票的公民或者某类其他群体。该模型并未指明谁是这个集团的中间投票人——也就是其支持是协定得以通过所必需的。因为行为体偏好在模型中可以不同，我们将看到不同中间投票人的影响。将简单国会多数规则下的中间投票人变成三分之二多数规则下的中间投票人，就是改变了偏好结构。因此批准程序的不同并不影响模型的效用。实际上，它能表明当这些程序变化时，国内博弈会发生什么。
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结论
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政治制度对国内政策制定有重要影响。制度决定了哪些行为体在政策过程中具有更大影响，从而政策选择更能体现谁的偏好。笔者特别关注决定行政机构和立法机构间权力分享关系的制度。同单一国家假设相比，国家为多元政治体系的假设意味着国内行为体共享决策权力，并且它们的偏好不同。多元政治体系的政策和国际谈判不同于单一行为体的行动。
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本章检验了行政机构和立法机构间立法权力的不同分配如何影响国际谈判的结果，主要有四点主张：
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（1）为了理解国际合作，根据原始和存在权力而区分的议会制和总统制不如立法权的分配重要。
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（2）关键的立法权包括议程设定、修正、批准或者否决提案、提请全民公决以及实施旁支付等能力。对这些权力的控制让行为体在立法过程中具有影响力。当对这些权力的控制集中于行政机构时，行政机构的偏好占主导。当控制权分配于立法机构时，它的偏好将占主导。第三章的模型运用了批准博弈，该博弈倾向于行政机构。如果所有权力集中于行政机构手中——也就是立法机构没有批准权——那么我们的模型将低估行政机构的影响。另一方面，在立法机构更有力的体系——也就是立法机构单独控制修正和批准——我们的模型高估了行政机构的力量，结果将有利于立法机构。当立法权集中于最温和的国内行为体手中时，协定的可能性最高。
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（3）当国际谈判达成之后，国内审议国际协定的制度变化对国际合作的可能性有负面影响。
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