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1702905864 贸易谈判和关于货币问题的谈判开始于相同的时间——1943年；但实际上，贸易是1941年《大西洋宪章》第四款与1942年《互助援助协定》（Mutural Aid Agreement）第七款的核心议题。但是贸易谈判陷入僵局近两年，国内压力持续激化相互之间的分歧。在1945年末，谈判恢复，在年底美国公开了自己的“贸易与就业国际会议的计划”。1946年2月在联合国发起的伦敦会议上，谈判再度恢复，这年10月谈判达成了国际贸易组织（International Trade Organization，ITO）宪章。在1947年春，美国、英国和其他21个国家在日内瓦开会讨论ITO宪章以及在临时性的关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）下就关税削减展开谈判，关税削减仅体现了ITO宪章中与工业制成品贸易和关税相关的一小部分内容。1947年10月谈判达成有限的关税削减。1947年12月在古巴哈瓦那举行了同布雷顿森林会议一样的新会议，完成了ITO宪章。在1948年3月的会议上达成的协定对广泛的贸易和投资议题设定了新的规则和程序。1948年协定提交美国参议院批准，但是没能得到足够多数的支持，在1950年批准失败。没有美国的批准，其他国家——尤其是国内支持不足的国家，比如英国——都拒绝考虑ITO。因此，同布雷顿森林货币协定相对应的贸易协定——ITO协定无法达成。
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1702905866 为什么在货币领域能够谈判达成合作协定，而在贸易领域却不能？这样的结果尤为令人困惑，因为这两个领域的谈判几乎同时发生，并且涉及基本相同的国家。货币领域的谈判在1943—1946年间进行，而关于贸易的谈判在1943—1949年间进行。这两组谈判主要都涉及美国和英国，其他一些国家加入了两者的后期谈判，包括许多西欧国家和欠发达国家。一项国际政策协调的研究表明，“货币和商业政策制度的基础实际上是英美之间的事情”（Artis and Ostry 1986：23）。这两个谈判都发生在第二次世界大战的后期，并达成战后协定。很多最重要的合作理论，尤其是体系层次的理论都不能解释这两个不同结果。相反，它们预测当时相同的体系条件应当产生同样的结果。全球均势和美国在西方的霸权在这段时期是维持恒定的。根据很多这样的理论，苏联威胁的兴起和持续的美国霸权应当使美英在这些领域产生合作。
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1702905868 在考察这些案例之前，有必要判断两者的结果实际上是否不同。尽管ITO失败了，但通过GATT世界贸易在双边和多边体系中还是复苏了。而且，尽管布雷顿森林协定在1946年签署，但直到20世纪50年代末都不能像希望的那样运作。这些都是不争的事实，但应当提出两个重点。第一，GATT不能处理ITO试图管制的更广泛的国际贸易和投资议题。因此工业品关税设定以外的合作根本难以实现。第二，GATT从未得到美国和其他国家的批准，在早期它作为贸易削减的基础还不如国内法。削减关税的合作是作为双边和互惠谈判的结果，很多合作都是在美国《互惠贸易协定法案》（Reciprocal Trade Agreement Act，RTAA）下进行的。RTAA为贸易谈判提供的框架要大于GATT所提供的，至少直到20世纪60年代的肯尼迪回合都是如此。没有RTAA，美国将不能参加国际关税削减谈判。但另一方面没有GATT，美国能够实现同样的互惠关税削减。
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1702905870 如其他人注意到的那样，“ITO商业政策的内容是GATT建立的基础，GATT包括了（美国）早期双边协定中制定的相似内容”（Vernon and Spar 1989：45）。因此贸易“合作”并非以国际协定为中心。不同于布雷顿森林体系为货币领域所做的安排。1相反，贸易削减是无条件最惠国待遇的普遍运用和美国愿意进行互惠关税谈判的结果。因此在20世纪60年代之前GATT并不符合合作的概念。GATT对美国进行政策调整以换取或预期其他国家政策调整的要求，要少于ITO。在某种重要程度上，美国在寻求即使没有GATT它也会追求的政策，并遵守规则。这两点削弱了那种认为在贸易和货币领域会达成同等程度合作协定的观点。即使我们承认某些贸易领域的合作源于GATT，但实际上也远不如通过布雷顿协定在货币领域所实现的合作。
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1702905872 国际贸易组织和关税与贸易总协定
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1702905874 国内偏好和制度
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1702905876 在第二次世界大战期间，美国和英国开始了货币和贸易谈判。贸易谈判主要是美国提议的，不像货币谈判是由英国主动提出的。美国关于贸易政策的偏好是存在分歧的。行政机构代表一种立场，由国务卿赫尔（Cordell Hull）和总统罗斯福领导，也包括出口导向的美国企业，它们期待关税减让以换取对外国市场更大的进入。另一种立场是保护主义：共和党的绝大多数、农业部门以及国内导向的美国企业。
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1702905878 行政机构和国际导向企业对贸易自由化的兴趣早于第二次世界大战。国际贸易谈判同早期美国贸易政策的变化以及与此相关的内部政治紧密联系。如前面提到，总统选择采纳RTAA标志着贸易政策方向的变化。没有之前单边政策变化，ITO或GATT都不会成为可能。
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1702905880 RTAA确认了出口对美国经济的重要性，赋予总统持续谈判互惠关税减让的能力。在20世纪30年代协调政府国际商业政策的一位经济学家认为，“排外的国内项目不能确保美国国内的繁荣。国内繁荣依赖于生产的运转……这种持续的活动反过来也依赖于外国市场的维持，这样才能最大化利用我们的生产能力”（Sayre 1939：10）。罗斯福像其他总统一样，认识到外国市场对美国经济健康的重要性；在政治领导人眼中，贸易自由化总是可以创造就业机会和利益，也可以带来选举收益。在对RTAA的听证会上，赫尔甚至承认，“（法案）的全部目的当然就是促进我们的国内繁荣，这是主要与首要的目标”（U．S．Congress，House Ways and Means Committee 1934：12）。
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1702905882 罗斯福对贸易自由化的兴趣是因为国内保护主义的收益变小了，而其他国家保护主义导致的负外部性将损害美国的繁荣。世界贸易多边体系的重建就成了第二次世界大战后罗斯福政府国际经济事务的关键目标（Gardner 1980：13）。从20世纪30年代开始，赫尔领导的美国国务院就是实现多边主义和结束特惠贸易关系的最积极支持者。这同自由贸易体系不同。在这个体系中，工业产品的贸易壁垒是非歧视性的，并且关税降低至中等水平；农业被排除于这些关税削减之外，否则会面临强大的政治反对。对于赫尔而言，这意味着贸易协定的谈判会将非歧视原则放在第一位，将贸易壁垒削减放在第二位（Gardner 1980：15—16）。
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1702905884 美国企业对非歧视政策的支持也是依赖于第二次世界大战之前美国贸易政策的变化。第一次世界大战结束后，无条件最惠国待遇（1921年）的做法让美国工业“成了非歧视贸易最有力的胜利者”（Gardner 1980：16）。到1919年，美国就已成为了主要的大批量生产的工业商品的出口商，它需要的是销售这些商品的国外市场。美国出口的主要壁垒就是欧洲国家建立的特惠贸易集团，尤其是英国。20世纪30年代美国厂商急切需要外国市场以转移国内萧条，这些厂商的激烈抱怨鼓励赫尔开始了反对英国特惠体系的斗争，英国特惠体系开始于30年代初期的渥太华协定，造成很多英联邦国家的市场对美国厂商的封闭（Gardner 1980：19）。
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1702905886 美国政策的第二个也是附属的因素涉及降低贸易壁垒。美国政府和商业集团中的很多人反对政府干预经济事务；它们希望在某种程度上取消贸易壁垒，但很少有人希望完全取消。很多国内厂商——包括绝大多数农业生产者——仍然要求保护贸易壁垒（Gardner 1980：20）。而且也还存在政治分歧，最显著的就是政党之间的分歧。总的来说，民主党偏好某种程度的自由化，而共和党通常反对自由化。
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1702905888 因此美国国内行为体的偏好有两种立场。除了专业经济学家，没有哪个国内集团偏好完全的自由贸易。相反，行政机构和国际导向的商业集团偏好贸易壁垒的“选择性的、互惠的以及有限的削减”（Gardner 1980：22），主要是为了刺激出口。当民主党掌握国会多数时，只要行政机构不过于极端，行政机构可以得到国会的支持。在贸易谈判的第一阶段，民主党控制了众议院和总统职位，因此从1943—1946年是单一政府。但是在1947—1948年，共和党获得了对国会的控制，政府成了分治政府。这种区分具有重要影响，因为共和党和民主党对贸易的偏好截然不同。国内商业、农业以及共和党多数反对任何贸易自由化。这一时期在贸易自由化问题上，国会中的多数总是比民主党总统强硬，但是在1946年之后，国会变得极端强硬。
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1702905890 从20世纪30年代中期以来，美国制定贸易政策的制度安排经历了重要的变化。美国宪法赋予国会发起和制定贸易政策的权力。在1934年之前，美国国会排他性地行使这项权力。1934年《互惠贸易法案》（RTAA）改变了这项规则，从此成了美国贸易政策的基础（Haggard 1988；Goldstein 1988）。值得注意的是，RTAA正是在民主党控制的国会下通过的，这是从1918年以来第一次民主党的单一控制（O’Halloran 1994：85）。RTAA授予总统同外国谈判互惠贸易协定的权力，允许一定时期内将贸易政策制定权从国会转移给总统。国会允许行政机构谈判关税壁垒削减到一定水平，并将此作为法律。尽管这一过程实质上强化了行政机构的权力，但授权过程还是限制了行政机构的控制。因为国会迫使总统每两年或三年要更新这一授权，国会实际上保持了对国际贸易谈判的否决权。这种事前授权的权力也是一种批准投票形式；如果国会不喜欢谈判结果，它能够取消或者降低将来对总统谈判的授权。
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1702905892 如奥哈洛仑（O’halloran 1994）认为的那样，RTAA并没有赋予总统在贸易政策上的完全自由；而且，国会赋予总统的权力因当时偏好结构的不同而不同。当政府是分治的，国会往往控制行政机构，限制它的谈判能力并加入其他程序以保护企业。实际上，在ITO谈判的主要舞台上，分治政府制约了行政机构：
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1702905894 比如1947年，共和党控制了第80届国会，保护主义者呼吁废除贸易协定项目，并且推迟正在日内瓦进行的关税与贸易总协定的多边谈判……共和党的压力迫使杜鲁门总统同意将来所有贸易协定中的“退出条款”（escape clause）……1947年10月，杜鲁门签署了GATT，GATT被界定为是进行国际商业多边谈判的公约。但是国会仍然将总统的谈判权限制在双边贸易协定上，并且只能是那些与国内法律一致的协定。由于这种保护主义情绪，杜鲁门从未将GATT提交国会正式批准。（O’Halloran 1994：88）
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1702905896 RTAA确实改变了贸易政策制定的制度过程，赋予行政机构更大的权力。但是这种制度转变也因国内原因而被限制。根据加德纳（Gardner 1980：22）的观点，在美国，“没有其他的方式来确保对关税削减项目的政治支持”。到20世纪40年代，多数美国政府承诺多边主义和贸易自由化，并得到了国际商业集团的支持，但是遭到国内导向企业的反对，国会与共和党仍然很好地代表了他们的利益。但是，国际导向的企业是罗斯福政治联盟中的关键部分；他们的支持对罗斯福成功地实现其他国内和国际政策是必需的（Ferguson 1984；Frieden 1988）。
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1702905898 英国的偏好结构在两个方面不同于美国。首先，英国政府一直对低贸易壁垒有兴趣，但是对多边主义则缺少积极性，因为英国的多数贸易都是同英联邦国家进行的。对英国来说，“多边主义仍然是一个存在争议的公共议题。英国舆论对开放的、非歧视的贸易体系的优点存在高度分歧”（Gardner 1980：24）。而且，英国的行政机构不能推行它所希望的贸易自由化政策。在英国内部，商业集团反对废除帝国特惠制（Gardner 1980：30）。“战后英国商业集团并没有计划要放弃这些政策，这同美国的商业集团形成了鲜明对比。英国商业集团敦促全面的政府控制以及发展更有效的私人协定来控制价格变动和贸易流动”（Gardner 1980：32）。在1942年，同美国商会相比，伦敦商会主张双边清算基础上的国际贸易体系；英国主要的产业协会——英国工业联合会（FBI）也主张运用双边清算和数量限制——但这两点都遭到了美国的反对（Gardner 1980：32）。“右翼多边主义反对者最明显的形式就是全心全意捍卫帝国特惠制”（Gardner 1980：33）。很多英国产业都支持特惠体系，它们得到英联邦市场的庇护而免于竞争，因为这些领土内并无竞争性威胁，能将内部竞争降到最低。
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1702905900 战时，帝国特惠制在英国政府内部也有支持者。内阁内部存在两个帝国特惠的强烈支持者：印度事务大臣艾默里（Secretary of State for India，Amery）和供给大臣比弗布鲁克勋爵（Minister of Supply，Lord Beaverbrook）。另外，英国两党中的很多人都反对贸易自由化和结束歧视。工党——包括左翼社会主义者和凯恩斯主义者——认为自由贸易和失业与英国衰落相联，保守党则支持工业和商业的保护需求。“因此，无论左右都对经济自由主义缺乏热情”（Gardner 1980：31）。
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1702905902 英国工党政府具有两个战后目标。第一个是在战后维持英联邦的历史纽带，“简言之，英国政府不能支持任何似乎会弱化英联邦联系的非歧视的美国项目”（Gardner 1980：36—37）。第二个是出于选举原因，政府感到必须要保护国内经济，促进完全就业。为了防止即使是有限贸易自由化而导致英国的再一次萧条，保护措施是必要的。如加德纳所认为的那样，“将来复兴多边贸易的任何计划都必须要有扩张主义的倾向，从而保护（英国）免于受到外部导致的波动的影响”（Gardner 1980：37）。当时，无论是英国还是其他国家都不会接受美国的多边主义目标。多数国家，既担心美国的竞争，也希望维持既有的外国市场，这意味着多边主义并不具有经济优势，因此也没有政治好处。
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1702905904 当时英国的偏好结构是这样的：政府偏好降低关税，尤其是别国的关税，以恢复世界贸易；但是政府、国会和商业集团都不希望多边主义或者结束帝国特惠。商业集图甚至比行政机构对自由贸易更没有兴趣。工党政府在整个谈判中（1945—1951年）都保持着国会中的多数，它比国内其他行为体都温和。但是它的偏好还是与美国行政机构的偏好相距很远。为了能够通过ITO或者任何对帝国特惠的修正，英国政府需要确保国会多数，这限定了英国同美国进行妥协的程度。
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1702905906 关于贸易谈判，有几点值得注意。在第二次世界大战结束时，美国显然是经济霸主，尤其是在英国战后的经济状况下。但是当美国试图敲开英国在全世界的市场时，美国扮演了强迫性的而非仁慈的角色。它并不是出于对其他国家或者盟国的担心而发起贸易谈判。在冷战尚未开始之际，美国政府甚至邀请苏联参加贸易谈判。在贸易政策上，即使英美两国最温和的国内行为体，也就是行政机构之间，也存在巨大差异。尽管很多经济学家在自由贸易的优点这一问题上看法一致，但是在政策领域应该采取什么样的贸易政策仍然没有共识。甚至凯恩斯也不喜欢贸易自由化，在这一时期中凯恩斯有时会支持双边清算和贸易限制。尽管其他学者（比如Ikenberry 1992，1993）认为在这一时期存在一个认知共同体，但是仍然很难在各国政府间以及一国政府内的分歧中找到一点共识。
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1702905908 国际协定的内容
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1702905910 贸易的国际谈判从1943年到1948年间断断续续地一直进行着。美国和英国少有进展，它们在老问题上分歧依然存在。1943年9月，美国和英国谈判代表在第一次会议上就几个议题达成了宽泛协定。双方都希望消除数量限制，降低关税，创立国际贸易组织解决争端。但在三个关键领域争论依然存在。第一，就业和贸易壁垒削减的关系仍处争论中。基本上，英国要求完全就业优先于贸易自由化（Gardner 1980：105—106）。第二，英国想消除数量限制，但是希望在短期收支平衡问题上能运用数量限制。美国则反对，担心会导致持续地使用数量限制。第三，双方原则上都想消除贸易壁垒和特惠制。美国在国务院领导下希望终结帝国特惠体系，而英国毫不意外地拒绝这种要求。这样两国将注意力集中于关税削减。英国提出全面的比例削减，但美国因国内政治而反对。“获得国会对包括限定关税水平和……全面削减关税在内的方案的支持都将极为困难”（Gardner 1980：109）。
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1702905912 货币议题的谈判在1944—1945年间进行，而因为美国和英国的国内问题，贸易谈判则陷入僵局。因为美国强调取消帝国特惠，英国对进行谈判的好处产生分歧（Gardner 1980：145）。但在1945年底，两国谈判达成一系列妥协，最终“同意由贸易与就业国际会议来提出一组方案”。这些妥协包括了前面提及的三个争论的议题。
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