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在英国，对帝国特惠制的支持随时间而增长。到1947年春，英国任何政党内部都没有多数支持废除帝国特惠制（Gardner 1980：351）。英国极其不愿意放弃特惠制，因为它确信美国因为国内反对不会做出重大的关税削减。英国议会中保守党和工党左翼议员联盟迫使政府宣布在日内瓦谈判中将不会涉及帝国特惠制（Gardner 1980：354）。在日内瓦回合，美国最终放弃，并且同意在不变动帝国特惠制条件下减让某些关税（Gardner 1980：361）。
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1947年至1948年在哈瓦那，就ITO宪章的谈判更为复杂，涉及很多议题，从经济发展到处理外国投资。在大多数领域，欧洲和发展中国家的票数都超过美国，因此最终协定包括了广泛但又复杂的规则，为了经济发展而允许贸易和投资上的歧视（Diebold 1952；Gardner 1980：361—368）。在宪章达成之后，英国政府拒绝尝试批准宪章，称它要等待美国批准。很多英国人不喜欢宪章的内容。正如加德纳所说，“即使美国选择批准ITO，英国能否批准ITO仍然是个疑问”（Gardner 1980：371）。在1948年春，杜鲁门政府将协定提交国会批准，从而需要说服国会的共和党多数。
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总结起来，因为两个谈判国家间及其内部的偏好分歧，贸易谈判是困难的和漫长的。两国的行政机构实际上都是最温和的行为体，两者都对贸易体系应当如何运转有着独特的想法。两国行政机构都希望现存的过高的贸易壁垒能被降低，但是都希望降低那些最能保护对方利益的壁垒。美国希望结束帝国特惠制，而英国希望降低关税。最终美国让步，同意降低工业品关税并允许特惠安排继续存在。但是，事实证明这是错误的，谈判削弱了美国国内集团对协定的关键性支持。保护主义者即国内导向的企业反对削减关税却不取消特惠贸易安排，而国际导向的企业也丧失利益。商业集团对协定的反对阻碍了美国在谈判的第一年同意该协定。但是只有美国商业集团利益被排除在哈瓦那会议之外，美国谈判代表才能够达成这样的协定（Diebold 1952：24）。在英国，政府意识到无论内阁还是议会都不会支持任何废除特惠的协定，因此它拒绝改变立场。
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因此，尽管英国在制定协定许多内容上占优，但是后来证明这是致命的。英国的谈判地位要强于美国的谈判地位，因为英国没有集团喜欢多边贸易自由化。帝国特惠的维持和保护主义是英国主要国内行为体偏好的政策。国内的一致似乎对国际谈判有所助益，这同谢林猜想相反。而且，英国地位更接近复原点，也就是，没有贸易协定的情况看起来似乎也是英国所期待的——帝国特惠制仍将维持，而多边关税削减不会发生。因此，即使我们可能猜想第二次世界大战后美国的优势资源和国际地位能够让美国主导谈判，但英国内部政治和政府偏好接近复原点让英国具有了优势。美国霸权不敌英国的保护主义者与偏爱帝国特惠的议会和商业集团。
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失败的合作与国内批准
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国内政治不仅在框定贸易国际谈判上发挥主要作用，而且也推动了批准过程，这最终决定了国际贸易协定的命运。如其他学者所强调的那样，“当1948年春美国代表从哈瓦那返回时，他们最艰苦的斗争还在后面”（Gardner 1980：371）。逐渐失去国内对协定的关键支持意味着美国最后无法批准协定，同样情况在英国可能也不会批准。因此批准过程就成了国际贸易合作的关键转折点。1946年共和党在国会中获得多数使政府成为分治政府，使协定陷入危险，尤其是共和党要比民主党更倾向于保护主义（Gardner 1980：373；Diebold 1952：5—6）。“对抗苏联的政策曾经帮助通过了经济救援方法，比如对英贷款和马歇尔计划，但是不能产生对ITO的支持”（Diebold 1952：6）。
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但是关键因素是失去了商业集团的支持。“如果美国商业集团的关键成员没有放弃的话，ITO仍可有一线生机，美国商业集团的合作使得布雷顿森林和对英贷款协定成为可能”（Gardner 1980：375）。在1949年至1950年国会对ITO的听证会上，美国所有主要的商业集团都作证反对协定。在他们眼中，ITO是背离贸易自由化的。他们反对维持帝国特惠制，反对其他的歧视形式，并反对为了经济发展的缘故而对数量限制和投资控制保持例外（Gardner 1980：375—376）。国际导向的企业本应支持协定，但是最后变成了反对者，主要是因为在他们眼中，“它与美国政府所致力的多边目标不一致”（Gardner 1980：376）。
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失去商业集团的支持使国会更不愿意遵从总统的领导，从而降低了批准的机会。国会将商业集团看作“背书人”，以决定对协定如何投票，国际导向的商业集团发出反对协定的信号使很多议员决定投反对票。“事实就是，通常支持贸易协定法案的商业与出口集团在ITO上分裂了，从而失去了政府同国会关系中本来可以依赖的重要支持”（Diebold 1952：9）。1950年共和党在国会选举中增加了席位，再次为协定带来麻烦；尽管国会仍然控制在民主党手中，不过优势很小。意识到这一点，1950年12月6日杜鲁门从国会撤回了ITO宪章。这一行动终结了ITO。所以只有建立在美国RTAA基础上的GATT谈判，作为多年贸易政策国际谈判的结果存活了下来。甚至GATT也处于危险境地，因为国会从未批准GATT而且常遭到共和党的攻击。
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即使英国和美国行政机构最终达成协定，ITO未获国内批准造成了国际贸易合作的退步。美国不能批准ITO协定主要因为两个国内原因。第一，重要的选举人没能为协定做背书。第三章的模型表明，对协定缺乏完全信息的立法机构可能要依赖于信息完备的国内集团的背书来决定是否批准。如果没有关键集团的背书，批准将总会失败。如果有两个集团的背书，协定总会成功。如果只有一个集团的背书，批准的通过依赖于其他因素。失去所有商业集团的支持以及保护主义集团的强烈反对，让许多议员反对ITO协定。不能达成至少有国际商业集团背书的协定是行政机构的主要障碍。批准失败的第二个原因是分治政府。共和党在20世纪40年代末赢得选举，这意味着民主党政府失去了对国会多数的控制。作为孤立主义和保护主义的共和党反对贸易自由化和ITO（Watson 1956：679—681）。缺少背书人和分治政府使得ITO在美国失败了。
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布雷顿森林协定
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国内偏好和制度
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美国和英国之间第二组谈判涉及国际货币体系，这组谈判和贸易谈判一样也是开始于1943年，这些由英国发起的谈判也是根源于国家计划文件和早期非正式谈判。双方的偏好结构同贸易谈判的偏好结构相近。两国的中间议员都比行政机构更为强硬，但美国方面的行为体更为分裂。在英国，内阁、议会和主要利益集团都团结在英国的国际货币体系计划下，该计划由凯恩斯设计。在美国，孤立主义、保护主义的共和党再次被国会中的集团和传统银行的利益集团所支持，其立场要比民主党总统、民主党议员以及国际产业利益集团更为强硬。因此美国行政机构关于国际货币体系的计划——“怀特计划”——遭到这些反对集团的诸多批评。
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英国政府作为主要的全球金融行为体和增长的债务人，知道自己需要重建稳定的货币体系。它得到了银行业的支持。英国处理战争债务的方式将对国内经济产生重要影响。政府担心20世纪30年代萧条的重演，不想因为国际经济而给国内经济造成通货紧缩压力。“即使有英联邦的支持，英国也不能在封闭中存活。它的存在——或者至少是生活水准——依赖于自己的出口产业、航运以及对外金融联系”（Mallalieu 1956：11）。因此国际合作吸引着英国领导人，这是改善国内经济、避免20世纪30年代通货紧缩和大规模失业的一种方式。
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英国要成功处理沉重的战争债务就需要进行国际货币合作。维持浮动汇率体系并不是一个新的债务人想要的结果；国家的债务地位有可能促使英镑贬值，从而破坏英国对国际金融市场的主导并且输入通货膨胀。完全的固定汇率体系也不合意，因为这意味着外部均衡优先于内部增长。固定汇率提供的稳定以及各种使国内经济免于外部均衡压力的方法对英国银行的利益和政府都是更为理想的结果。
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在对自身偏好这种评估的基础上，英国政府委托凯恩斯设计英国战后货币体系计划，“到（1941年）4月底，凯恩斯的（国际货币联盟）草案就已经……成了政府政策”（Van Dormael 1978：9）。在1942年初，英国政府经过战时内阁投票后，向美国提出了这份计划（Van Dormael 1978：6—10，51）。
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英国政府和私人经济部门现在都是主要的国际债务人，而且政府最为关心的是确保国内繁荣。作为主要的债务人，英国希望这样一种国际环境：既能让自身保持在世界金融市场中的卓越地位，又能避免因国际市场和制度的紧缩要求而牺牲国内经济。在英国，伦敦及其金融利益在政府政策圈中一直享受特殊待遇（Blank 1978）。英国新债务人的地位也必须要同其金融业的国际领导的偏好相一致。凯恩斯计划是实现这些不太相容目标的一种方法。凯恩斯的国际清算联盟（International Clearing Union，ICU）计划就是反映了这些目标。在国际收支危机时将提供流动性放在优先地位，在这种不平衡情况下，甚至迫使债权人做出比债务人更大的政策调整。ICU实际上是扩张主义的，目的是防止战前金本位体系中常见的通货紧缩压力。凯恩斯计划反映了英国国内完全就业的想法，它包含了通货膨胀的倾向，因而遭到美国政府和银行家强烈反对（Gardner 1980：80）。
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另一方面，美国是世界上最大的债权人，美国政府和金融利益集团都想要稳定的货币体系，以保持它们贷款的价值。为稳定货币而设立国际货币基金组织的怀特计划同凯恩斯提出设立ICU相似，但是前者的规模更小，前者仅100亿美元而后者为260亿美元（Van Dormael 1978：69—71；Gardner 1980：74）。与凯恩斯计划不同，怀特的战略将调整的负担放在债务人身上，要求债务人严格服从IMF以获取资金。怀特也提出建立复兴开发银行，银行通过借款来促进这两个目标。
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由于国内政治的原因，美国计划的重点逐渐由债务重整转向货币稳定（Gardner 1980：75—77）。国际复兴开发银行的重要性降低，而IMF的重要性上升。尽管财政部想要改善政府对金融市场的控制，以避免20世纪30年代的萧条再现，但其他行为体反对损害私人金融行为体的政府控制的扩展。1943年初，政府的作用在计划中相应地降低了，这是共和党在1942年赢得国会选举的结果，这意味着“经济议题上的权力平衡已经转向共和党和南部民主党的保守联盟”（Gardner 1980：77；Eckes 1975：74—75）。这些集团得到美国银行家的支持，银行家不喜欢财政部的计划。美国立场的这种变化使它同英国立场的差异进一步扩大。美国行政机构甚至能抵制更为强硬的立场，主要因为国会和总统在整个过程中（1943—1945年）仍然处在民主党的控制之下，而不像贸易谈判那样。
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在1943年初，正式谈判开始，以两国计划作为基础：凯恩斯设计了英国计划，财政部的怀特提出了美国计划。尽管各自独立设计计划，但是两个计划有很多共同点。但因为两国国际经济地位的差异，两个计划也非常不同（Van Dormael 1978：69—71）。这两个计划基本上存在两个主要差异。首先，就流动性而言，英国计划要更加慷慨，流动性通过ICU来提供。怀特计划在稳定资金中仅有50亿美元的流动性，而凯恩斯的ICU则提出260亿美元（Gardner 1980：87）。其次，两个方案在出现不平衡时谁应当调整的意见不同。两个计划都希望固定汇率和对汇率的最终控制，但是它们对谁应当进行国内调整——是债权人还是债务人——存在分歧。凯恩斯计划毫不意外地将调整成本加在债权人身上，而怀特计划则提出负担应当由债务人承担（Gardner 1980：90—95）。
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两国的行政机构在这两个领域都因国内反对而几乎没有余地改变立场。英国工党和保守党的很多议员将美国计划看作重回金本位（金本位因两次大战之间的问题而遭到强烈反对）。他们感到英国国内政策将被这样的体系严重限制。保守党及其比弗布鲁克（Beaverbrook）派尤其坚持这种看法。其他主要的反对意见涉及稳定基金在国内政策中的作用。美国计划设想受援国要用国内政策调整以换取基金的援助。对国家内部事务的这种干预被英国所有主要行为体所反对，他们不想货币基金组织指挥政府的国内政策——多半是紧缩的政策（Gardner 1980：96）。
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在美国，凯恩斯计划遇到了更强烈的反对。“如果怀特计划对英国批评者来说是金融正统主义和通货紧缩，那么凯恩斯计划对美国人来说就是鲁莽的试验和通货膨胀”（Gardner 1980：97）。同共和党亲近的孤立主义者反对这项计划。更糟的是，想重返货币正统主义的金融集团也反对这两个计划。由东部主要银行领导的银行共同体既反对怀特计划，也反对凯恩斯计划（Odell 1988：302—303；Eckes 1975：83—88；Van Dormael 1978：97—98）。这些集团呼吁重返金本位制。因为这些国内反对，美国政府能否得到国会对怀特计划的足够支持还不清楚，更别说就凯恩斯计划达成妥协了。美国财政部必须“在（计划内）纳入足够的保护措施以缓和保守的金融和政治观点的反对”（Gardner 1980：99）。
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到1943年4月，美国和英国政府就两个方案进行谈判，两个方案反映各自的国际经济地位和国内政治制约。如上面所述，对国内经济的关注推动着两国对国际货币合作中的兴趣。英国意识到国际合作对成功处理自身的沉重战债是必需的，因为处理债务的方式将对国内经济产生重要影响。美国也意识到只有建立一个稳定的体系，其债权人地位才能确保。如果债权人地位同成为霸主相联，那么美国的动机可能与其作为货币领域中上升的霸权国的角色联系在一起。其他外部威胁似乎没有发挥作用，因为协定达成远在冷战开始之前。两国的行政机构都被混合的国内和国际经济目标所推动，但是各自具有源于不同金融地位的不同目标。两国的主要国际货币协定将要求立法批准，但是国际妥协可能让国内批准更成问题。
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国际协定的内容
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国际谈判始于1943年9月。1944年4月，双方达成了妥协，同年7月，在布雷顿森林会议上通过了国际货币协定。
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国际谈判围绕三个议题。第一，解决流动性问题，达成了88亿美元基金的妥协，这比英国希望的要少，但还是略高于美国最初要提供的（Van Dormael 1978：1966；Gardner 1980：112—114）。第二，在调整议题上，英国政府推动接受更大程度的汇率波动，以确保国内政策不因支持外部均衡而受到制约。如果政府面临严重的收支平衡问题，政府希望具有变动汇率的权利。英国也要求加入“稀缺货币”（scarce currency）条款，在这种情况下，面临困难的国家可以对稀缺的债权国货币施加限制。这两种方法都试图防止外部经济的紧缩压力对国内经济产生影响。美国政府反对这两项措施，认为这些方法将刺激国内反对者，担心会破坏货币稳定目标。但是最后因为英国政府拒绝让步，他们接受了方案（Gardner 1980：115—116）。第三，提出了提供援助以向新的货币体系转变的问题。因为国会和金融部门反对，美国政府极大削减了最初为国际复兴开发银行提供的贷款（Gardner 1980：117）。世界银行变成了保守的借款组织，偿付能力变得重要。英国反对这一点，主张放松对银行的限制，赋予其更大的资助长期建设和发展的能力。
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