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英国政府和私人经济部门现在都是主要的国际债务人，而且政府最为关心的是确保国内繁荣。作为主要的债务人，英国希望这样一种国际环境：既能让自身保持在世界金融市场中的卓越地位，又能避免因国际市场和制度的紧缩要求而牺牲国内经济。在英国，伦敦及其金融利益在政府政策圈中一直享受特殊待遇（Blank 1978）。英国新债务人的地位也必须要同其金融业的国际领导的偏好相一致。凯恩斯计划是实现这些不太相容目标的一种方法。凯恩斯的国际清算联盟（International Clearing Union，ICU）计划就是反映了这些目标。在国际收支危机时将提供流动性放在优先地位，在这种不平衡情况下，甚至迫使债权人做出比债务人更大的政策调整。ICU实际上是扩张主义的，目的是防止战前金本位体系中常见的通货紧缩压力。凯恩斯计划反映了英国国内完全就业的想法，它包含了通货膨胀的倾向，因而遭到美国政府和银行家强烈反对（Gardner 1980：80）。
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另一方面，美国是世界上最大的债权人，美国政府和金融利益集团都想要稳定的货币体系，以保持它们贷款的价值。为稳定货币而设立国际货币基金组织的怀特计划同凯恩斯提出设立ICU相似，但是前者的规模更小，前者仅100亿美元而后者为260亿美元（Van Dormael 1978：69—71；Gardner 1980：74）。与凯恩斯计划不同，怀特的战略将调整的负担放在债务人身上，要求债务人严格服从IMF以获取资金。怀特也提出建立复兴开发银行，银行通过借款来促进这两个目标。
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由于国内政治的原因，美国计划的重点逐渐由债务重整转向货币稳定（Gardner 1980：75—77）。国际复兴开发银行的重要性降低，而IMF的重要性上升。尽管财政部想要改善政府对金融市场的控制，以避免20世纪30年代的萧条再现，但其他行为体反对损害私人金融行为体的政府控制的扩展。1943年初，政府的作用在计划中相应地降低了，这是共和党在1942年赢得国会选举的结果，这意味着“经济议题上的权力平衡已经转向共和党和南部民主党的保守联盟”（Gardner 1980：77；Eckes 1975：74—75）。这些集团得到美国银行家的支持，银行家不喜欢财政部的计划。美国立场的这种变化使它同英国立场的差异进一步扩大。美国行政机构甚至能抵制更为强硬的立场，主要因为国会和总统在整个过程中（1943—1945年）仍然处在民主党的控制之下，而不像贸易谈判那样。
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在1943年初，正式谈判开始，以两国计划作为基础：凯恩斯设计了英国计划，财政部的怀特提出了美国计划。尽管各自独立设计计划，但是两个计划有很多共同点。但因为两国国际经济地位的差异，两个计划也非常不同（Van Dormael 1978：69—71）。这两个计划基本上存在两个主要差异。首先，就流动性而言，英国计划要更加慷慨，流动性通过ICU来提供。怀特计划在稳定资金中仅有50亿美元的流动性，而凯恩斯的ICU则提出260亿美元（Gardner 1980：87）。其次，两个方案在出现不平衡时谁应当调整的意见不同。两个计划都希望固定汇率和对汇率的最终控制，但是它们对谁应当进行国内调整——是债权人还是债务人——存在分歧。凯恩斯计划毫不意外地将调整成本加在债权人身上，而怀特计划则提出负担应当由债务人承担（Gardner 1980：90—95）。
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两国的行政机构在这两个领域都因国内反对而几乎没有余地改变立场。英国工党和保守党的很多议员将美国计划看作重回金本位（金本位因两次大战之间的问题而遭到强烈反对）。他们感到英国国内政策将被这样的体系严重限制。保守党及其比弗布鲁克（Beaverbrook）派尤其坚持这种看法。其他主要的反对意见涉及稳定基金在国内政策中的作用。美国计划设想受援国要用国内政策调整以换取基金的援助。对国家内部事务的这种干预被英国所有主要行为体所反对，他们不想货币基金组织指挥政府的国内政策——多半是紧缩的政策（Gardner 1980：96）。
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在美国，凯恩斯计划遇到了更强烈的反对。“如果怀特计划对英国批评者来说是金融正统主义和通货紧缩，那么凯恩斯计划对美国人来说就是鲁莽的试验和通货膨胀”（Gardner 1980：97）。同共和党亲近的孤立主义者反对这项计划。更糟的是，想重返货币正统主义的金融集团也反对这两个计划。由东部主要银行领导的银行共同体既反对怀特计划，也反对凯恩斯计划（Odell 1988：302—303；Eckes 1975：83—88；Van Dormael 1978：97—98）。这些集团呼吁重返金本位制。因为这些国内反对，美国政府能否得到国会对怀特计划的足够支持还不清楚，更别说就凯恩斯计划达成妥协了。美国财政部必须“在（计划内）纳入足够的保护措施以缓和保守的金融和政治观点的反对”（Gardner 1980：99）。
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到1943年4月，美国和英国政府就两个方案进行谈判，两个方案反映各自的国际经济地位和国内政治制约。如上面所述，对国内经济的关注推动着两国对国际货币合作中的兴趣。英国意识到国际合作对成功处理自身的沉重战债是必需的，因为处理债务的方式将对国内经济产生重要影响。美国也意识到只有建立一个稳定的体系，其债权人地位才能确保。如果债权人地位同成为霸主相联，那么美国的动机可能与其作为货币领域中上升的霸权国的角色联系在一起。其他外部威胁似乎没有发挥作用，因为协定达成远在冷战开始之前。两国的行政机构都被混合的国内和国际经济目标所推动，但是各自具有源于不同金融地位的不同目标。两国的主要国际货币协定将要求立法批准，但是国际妥协可能让国内批准更成问题。
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国际协定的内容
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国际谈判始于1943年9月。1944年4月，双方达成了妥协，同年7月，在布雷顿森林会议上通过了国际货币协定。
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国际谈判围绕三个议题。第一，解决流动性问题，达成了88亿美元基金的妥协，这比英国希望的要少，但还是略高于美国最初要提供的（Van Dormael 1978：1966；Gardner 1980：112—114）。第二，在调整议题上，英国政府推动接受更大程度的汇率波动，以确保国内政策不因支持外部均衡而受到制约。如果政府面临严重的收支平衡问题，政府希望具有变动汇率的权利。英国也要求加入“稀缺货币”（scarce currency）条款，在这种情况下，面临困难的国家可以对稀缺的债权国货币施加限制。这两种方法都试图防止外部经济的紧缩压力对国内经济产生影响。美国政府反对这两项措施，认为这些方法将刺激国内反对者，担心会破坏货币稳定目标。但是最后因为英国政府拒绝让步，他们接受了方案（Gardner 1980：115—116）。第三，提出了提供援助以向新的货币体系转变的问题。因为国会和金融部门反对，美国政府极大削减了最初为国际复兴开发银行提供的贷款（Gardner 1980：117）。世界银行变成了保守的借款组织，偿付能力变得重要。英国反对这一点，主张放松对银行的限制，赋予其更大的资助长期建设和发展的能力。
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货币体系的国际谈判漫长而困难，但是要比贸易谈判快。尤其是，当美国和英国政府一达成协定后，其他国家基本接受协定的内容。将哈瓦那会议和布雷顿森林会议作比较，其结果会比较显著。但是在贸易谈判中，美国谈判代表虽确实在主要议题上让了步，但它仍能确保一些关键立场。尽管两国政府对指导货币体系的原则存在分歧，但是他们能够就重要国内利益进行妥协。美国政府也谨慎地确保在这些谈判中能够包括关键的国内行为体，并将国内偏好纳入考虑之中（Eckes 1975：83—88，115—117；Odell 1988：304）。这些因素使得货币协定的批准比在贸易案例中要容易。
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与贸易谈判不同，货币协定更代表了两国间的妥协。英国在一些内容上占优，但在其他议题上，美国能够确保结果更符合自己的偏好。然而，尽管美国处于经济霸权和债权国地位，但英国仍然可以抵制美国很多要求改变英国立场的压力。英国的影响可能源于英国行为体更为一致的立场，以及他们坚定地拒绝让国际平衡主导国内政策的态度。相比之下，美国政府的立场因为更接近复原点而得到加强；也就是，在没有货币协定条件下，国际经济只能维持有限的流动性、浮动汇率体系，并且在出现汇率冲击时无法筹款。这个体系对具有强劲经济实力、作为债权国的美国要比作为弱势的债务国的英国损害更小。
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成功合作与国内批准
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在1944年初，英国和美国达成妥协之后，两国随即就此开始了批准辩论。英国对协定的反应主要是负面的。工党领导的左翼反对任何看起来同金本位相似的协定。他们期待一个将国内经济优先性放在首位的货币体系。更为破坏性的是保守党右翼和金融利益集团的反对（Van Dormael 1978：127—134；Gardner 1980：112—113）。偏好帝国特惠的金融集团和保守派都反对协定。他们认为协定让美国掌握了更多的控制。“对右翼而言……这些计划（布雷顿森林和ITO）被认为是对国内产业和帝国经济安排的威胁；对左翼而言，这是对完全就业和福利国家的威胁”（Gardner 1980：228—229）。
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1944年春，这种反对导致了英国下院的激烈辩论（Gardner 1980：124）。凯恩斯和政府为计划辩护，但是议会要求在批准之前的进一步澄清以及采取一些其他措施（Gardner 1980：143—144）。在1945年批准争论变得更加激烈。当时，布雷顿森林安排同美国贷款联系在一起。美国政府要求英国通过国际货币和贸易协定换取贷款。英国痛恨这种压力（Van Dormael 1978：270—275；Gardner 1980：229）。尽管工党在下院具有多数，但上院处于保守党的控制之下，他们能够推迟对协定的投票（Gardner 1980：225—226）。因为下院具有严格的党纪，议会在1945年12月经过激烈斗争通过了协定。正如一位分析者指出，“布雷顿森林之所以被议会批准是因为政府控制了多数，是因为维持了党纪”（Van Dormael 1978：281）。上院在经过一些延迟后最终也通过了协定，主要因为不批准协定就没有美国贷款。
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在美国，从1943年到1945年，民主党同时控制了国会和总统职位，这使得批准过程比贸易更为容易。1945年1月，罗斯福总统将协定递交国会批准。对协定的反对来自两个不同集团——“中西部孤立主义者和东部银行家的奇怪联盟”（Gardner 1980：129）。为确保英国通过而做的妥协在美国也产生了些问题。稀缺货币条款和汇率变动条款让很多人质疑协定所能提供的稳定程度和对债务人的处罚（Gardner 1980：129—131）。而且，反对者强调英国将永远不会实现货币兑换的计划。约翰·威廉姆斯（John Williams）的“关键货币”提案是美国布雷顿森林协定的主要替代方案，关注的就是这个问题。但是它被美国财政部否决了。
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面对这些反对，美国政府通过旁支付将法案推销给犹疑的国会。为了得到支持，政府向国会和重要金融利益集团做出了一系列保证。美国政府在事后也强迫对条约作出一些修正，都是用来补充美国对贷款的控制（Van Dormael 1978：256；Block 1977：50—58；Gardner 1980：134）。美国银行协会（The American Bankers Association，ABA）极力游说改变协定。他们成功地迫使行政机构改正了协定：限制IMF的操作空间，组建由银行家参与的顾问委员会，明确美国在货币基金组织和世界银行的地位（Odell 1988：305；New York Herald Tribune，June 11，1945；Journal of Commerce，May 2，1945；Block 1977：50—55）。换句话而言，ABA迫使协定修正的能力平息了对它的反对。而且，行政机构向国会做出了一系列的保证以缓解国会和银行家的担心（Gardner 1980：133—140）。行政机构感到自己需要银行共同体的支持来实现协定的批准。这些旁支付分化了对协定的反对。因为很多产业和金融集团为协定做背书，共和党最终也赞同协定（Gardner 1980：142）。在1945年6月和7月，众议院和参议院以绝大多数通过了布雷顿森林协定（Van Dormael 1978：262—264；Gardner 1980：142—143）。
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结论
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结论部分提出两个问题。第一，本书阐释的双层博弈在哪些方面能够促进我们对案例的理解？第二，它能否解释为什么国际贸易组织失败而布雷顿森林协定获得通过？
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两个国际协定的内容都深受国内压力影响，这与模型所预估的一致。在贸易案例中，因为立法机构的反对，没有哪个政府能超出其发起谈判时的立场。英国议会投票拒绝接受终止帝国特惠制，美国国会则拒绝授权整体的关税削减。这些态度反映了国内利益集团的立场。两国政府都试图逐步解决这些制约。但英国政府最无能为力，其议会多数依赖于帝国特惠制。另一方面，美国政府在哈瓦那谈判的协定缺乏国际商业集团和共和党的支持。当共和党掌控国会时，对国内偏好的忽视是致命的。
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在货币谈判中，美国在提供国际货币基金组织和世界银行的资源数目上受制于国会，它因为国内金融利益而被迫采取更为保守的金融立场。作为战后最大的国际债权国，美国银行及其政治盟友要求一个正统的货币体系；他们讨厌凯恩斯计划和怀特计划的某些部分。英国的左翼和右翼都反对重返“正统”（比如固定汇率），这迫使英国政府寻求美国的重要让步，包括稀缺货币条款；没有让步，英国政府不能获得通过协定所需的多数。谈判中，政治领导人严重受制于国内政治与对所达成协定的批准可能的担心。双方都修正立场以纳入国内反对意见，最终协定反映了这些内部压力。
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两个案例最大的不同是美国和英国批准了布雷顿森林协定，而没能通过ITO。在两个案例中，国内批准是主要的议题。政府必须总要将国内考虑记在心中来展开谈判。在贸易例子中，政府没能充分预期各自立法机构和利益集团的反应。是什么因素导致贸易案例的不同？第一，国内偏好结构造成了这种不同的结果。在货币案例中，1945年当民主党控制国会多数时，美国批准协定。20世纪40年代末贸易辩论时，政府并没有分治。当共和党掌握多数后，ITO就没有机会获得批准。正如模型所预示，分治政府是阻碍国际协定达成的主要问题。
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另一个因素涉及利益集团的作用和他们对立法机构立场的影响。第三章的模型表明，如果一个协定没能得到任何一个信息完备集团通过向立法机构提供信息的背书，该协定总是不能被批准。如果它得到一个集团的背书，它可能被批准。如果两个集团背书，协定一定被批准。就ITO而言，美国政府没能谈判达成至少获得一个产业集团支持的协定内容。实际上，国内导向的产业和国际导向的集团都没有为协定做背书。但是，布雷顿森林协定则得到了金融集团的背书。利益集团，作为信息提供者的角色，对批准以及国际协定内容都发挥了主要影响。
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运用旁支付和对金融利益偏好的预期，罗斯福政府能够确保美国金融利益集团对布雷顿森林协定的背书。另一方面，杜鲁门政府则失掉了国际企业对贸易协定的背书，这是关键性的损失。正如许多分析家所同意的，“那些代表了各产业的组织特别支持自由贸易和对外贸易扩张，但强烈反对宪章，这对政府使（ITO）宪章获得批准的工作是灾难性的”（Kock 1969：59）。加德纳也认为，“如果美国商业共同体的关键成员不放弃ITO，则ITO仍可能通过，因为正是商业集团的合作使得布雷顿森林协定和对英贷款协定的通过成为可能”（Gardner 1980：375）。在哈瓦那为确保其他国家同意而做出的妥协极大地改变了ITO方案，使得国际导向的美国企业对ITO失去了兴趣。这些集团（和保护主义者）的反对影响了国会，破坏了参议院对条约的支持。因为国际导向的企业总是民主党政府的关键支持集团，该集团的反对也严重地影响了行政机构。甚至在民主党控制国会的时候，杜鲁门是否会冒疏远选举联盟成员的风险而推动协定仍然是个问题。没有国际导向的企业做背书，ITO处于困境之中；加上分治政府因素，ITO获批的希望更为渺茫。
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总之，双层博弈关注的变量有助于解释这两个案例。两个议题领域的相似之处导致了合作的发起。合作对双方政府的经济和政治利益都是明显的。在这两个领域中分别维持单边保护政策和浮动汇率所获得的国内收益都超过了这些政策所导致的负外部性；合作能帮助降低这些外部性。在RTAA之后，美国政府意识到出口的经济重要性和单边贸易政策的困难——无论它是保护主义的还是自由主义的。英国政府理解自身在国际金融市场中的脆弱性及其金融集团对稳定货币体系的偏好。但是英国不能同意为了国际平衡而放弃国内货币自主性。最后，分治政府的存在和重要利益集团没有对贸易协定的背书都使贸易协定案例区别于货币协定案例。总的来看，国内政治变量有助于解释国际协定的内容，也有助于解释在一个案例中批准成为可能，而在另一个案例中不可能的因素。
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