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行政机构用以建立对国际协定支持的战略也是重要的。在石油案例中，行政机构没能采用两项战略是关键性的。第一，在谈判准备以及自身谈判中，它没能将石油公司及其国会支持者纳入进来。这使得产业中即使最为温和的成员即大企业也怀疑协定，而不愿为协定作背书。相反，英国加入了自己的企业，在批准中就少有麻烦。国内行为体的纳入具有有利的影响。它们的偏好在更大程度上被纳入国际谈判的考虑中，因而它们可能会为最终协定背书。结果就是纳入行为体可能会降低国会对协定的敌对。在航空案例中，美国谈判代表运用了这一战略。航空公司和国会的代表定期地被征求意见，并被纳入在谈判过程中。甚至早期的反对者，比如参议员布鲁斯特（Brewster），也被纳入进来，他后来支持了协定。
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另外，美国政府没能运用旁支付来增加国内对石油协定的支持。实际上，它的最大错误就是没能让大企业免于反垄断法的限制。之后，就没有国内集团愿意提供背书并反对国会中的独立厂商。相比之下，在航空案例中，行政机构通过分配国内航空企业所期待的国际航线加强了国内航空企业的支持。行政机构在国内采用的战略对协定的批准可能性产生重要影响。
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这些国内因素有助于解释石油领域合作的失败，以及民航领域的成功。缺少关键利益集团的背书和批准过程的变动对石油协定的失败是致命的。在民用航空案例中，美国行政机构能够集中利益集团的支持，防止批准程序的变化。
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这两个案例中，分治政府本身没有发挥作用。在这段时期，两国的行政机构和立法机构都是由同一政党控制。但是在美国，党纪还是一个问题。由民主党控制的参议院，但在外交关系委员会主席汤姆·康纳利领导下，迫使总统将英美石油协定作为条约而不是行政协定提交。在英国，严明的党纪和国内行为体偏好的趋同促进了协定的批准，有助于达成更接近自身偏好的协定。
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1.多边协定最初并没有达成。但是随着时间的推移，越来越多的国家谈判合作性协定换取降落权，一个多边的体系就出现了。因为许多国家选择利用百慕大协定作为双边协定的模板，出现的机制就成了标准内容，这使得它近似于多边体系（Little 1949：39—40）。杜布森（Dobson）一定程度上不认同这种观点（Dobson 1991）。
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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第七章 欧洲煤钢共同体与欧洲防务共同体，1950—1954
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在20世纪50年代初期，六个西欧国家开始努力创建一个欧洲共同体，在两个不同领域展开合作协定谈判。第一个协定，欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community，ECSC）为六个国家的煤、钢共同市场的建立奠定了基础。而另一个欧洲防务共同体（European Defense Community，EDC）则尝试创建一个来自六国军队的欧洲部队。这两个案例具有共同点，实际上欧洲防务共同体明确地以欧洲煤钢共同体为样板。这两个协定都被看作是更广泛的欧共体的前身，欧共体纳入了全部的经济部门和政治关系。这些协定构成了1957年罗马条约谈判的基础，通过罗马条约建立了欧洲经济共同体（European Economic Community，EEC）。
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就这两次国际合作的努力来看，一个有意思的问题就是，欧洲煤钢共同体成功地得到了批准，而欧洲防务共同体则未能被批准。在谈判初期，六国就这两个领域达成了国际协定，但是只有欧洲煤钢共同体获得西欧六国国内的批准。而在欧洲防务共同体上，法国国民议会拒绝批准条约，意大利国会则根本没有考虑。本章的核心任务就是讨论为什么这些国家成功地在欧洲煤钢共同体中实现了合作，而在欧洲防务共同体上失败了。是什么因素使两个案例产生了不同结果？
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本章也试图验证双层博弈模型对我们理解协定条款会有什么贡献。事实表明，国内政治对合作过程是关键的，而且两个案例出现不同结果的原因在于两个变量：分治政府的程度和关键国内集团的支持（或缺少支持）。
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同前面两章一样，这种不同结果的惊人之处在于这两个案例间极强的相似性。欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体由相同国家大体在同时展开谈判。法国外交部长罗伯特·舒曼（Robert Schuman）在1950年5月提出了欧洲煤钢共同体的计划，也被称作“舒曼计划”。同年10月，法国总理勒内·普利文（Rene Pleven）宣布了欧洲防务共同体计划。两个计划的国际谈判都进行了将近1年，涉及同样的六个国家：法国、联邦德国、比利时、荷兰、卢森堡和意大利。这两个计划中的主要行为体是法国和联邦德国。英国则对这两个谈判保持疏离，这一点稍后会加以探讨。这两个条约相隔一年分别签订：1951年4月签订了欧洲煤钢共同体协定，1952年5月签订了欧洲防务共同体协定。
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但是这两个条约在国内议会中进行批准则相隔2年。六个国家很快批准了欧洲煤钢共同体条约，所以在1952年初，协定开始生效。但是欧洲防务共同体条约的批准则被拖延，尤其在法国。尽管法国国民议会在1951年12月投票通过欧洲煤钢共同体，签字后仅8个月即批准，但是因为欧洲防务共同体条约的政治问题，法国国民议会用了超过2年的时间来讨论该条约。直到1954年8月才就该条约投票，结果根据程序动议，国会否决了该条约。1952年和1954年之间的事态破坏了欧洲防务共同体的机会，但是围绕这两个条约的其他根本性差异也影响了它们的不同结果。
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尽管这两个案例涉及不同部门，但是它们处理相同的议题。第一个议题是在战后如何同德国打交道。这两个条约都反映了法国尝试设计同联邦德国的新关系，从而使德国能够重获主权，而法国则能保证自身安全。实现这一点就意味着共同控制国内政治和经济的某些方面，因此争论就集中于由谁来控制什么。第二个议题就是相对于国内其他力量，政府将发挥的作用。在第二次世界大战结束时，这些国家新的民主政府得以重建，它们同企业界、军界和国内其他集团的关系也必须重新巩固。这些领域的政府间合作意味着私人企业和军界将分别更多地从属于政府的政治控制。
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这两个谈判中的关键议题就是这些国家是否同意将对国家主权的关键方面的控制转交给超国家的机构。舒曼计划号召西欧国家和它们的企业放弃对煤、钢这两个关键经济经济部门的控制，将其转交给超国家的“高级公署”（High Authority，HA）。因为这两个部门是其他经济部门的基础，并为发动战争提供资源，所以对煤钢的控制不仅是一个经济议题，而且具有重要的安全含义。一旦这两个部门能够在国家间实现一体化，那么这些国家间发生战争就不再可能。
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欧洲防务共同体有意模仿欧洲煤钢共同体。它设想由相同类型的超国家制度来控制这些国家的军队。核心议题也就是取消国家对政府关键部分的主权控制。欧洲防务共同体具有明确的安全含义，一旦生效，它意味着这些国家将不能独立地运用自己的军队。它同样具有经济意义。欧洲防务共同体要求这些国家的军事预算要由超国家机构来控制，而且它们的防务工业也要实现超国家一体化和超国家控制。
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有人可能会认为欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为其涉及的是“高级政治”，也就是安全，而欧洲煤钢共同体之所以成功是因为它仅仅影响经济，也就是被认为的“低级政治”。但是正如前面提到的，两个案例都有重要的安全意义：没有独立的煤钢产业，西欧国家就不能发动战争；同样没有军队，它们也不能发动战争（Dell 1995：15）。而且，它们都是针对相同“高级政治”问题的相同解决方案，也就是控制主权德国。因此，导致两个案例不同结果的并不是议题的本质，两个案例都意味着国家要放弃对必要的经济和安全功能的控制，才能获取对他国这些部门的控制。
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或许有人认为，欧洲防务共同体的失败并不奇怪，因为它发生的背景不同于欧洲煤钢共同体获得批准的背景。批准努力的两年时间差导致了不同的结果。体系层次研究关注1951—1952年与1953—1954年国际形势的不同之处。这种观点认为在初期欧洲合作的国际压力更大。这里美国霸权的变化似乎并不是原因，因为在这两年里美国的主导地位并没有发生明显变化。而且，在这两个案例中，美国要求批准的压力一直没变，而且可能在欧洲防务共同体上施加了更大的压力。
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围绕这两个案例的国际氛围也是相同的，都发生在冷战的高潮时期，即1949年柏林危机之后和朝鲜战争爆发之际。不断增加的来自东方的威胁感和找到解决德国问题的联盟方案需求的增长，都推动欧洲和美国产生了建立共同煤钢市场和欧洲军队的想法。尽管权力均势并没变化，但是1952年到1954年，苏联威胁的观念有所降低。1953年斯大林的去世和朝鲜战争的结束以及1954年印支战争的结束都创造了冷战期间的暂时缓和（Rioux 1987：195）。但是，如果紧张关系确实在1953—1954年变得缓和，为什么在1954年末欧洲接受德国在北约重新武装？概而言之，欧洲和苏联之间的敌对和怀疑在20世纪50年代上半期都相当高。
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就国际体系要素解释的另一个问题就是欧洲防务共同体批准过程拖延到1953年、1954年的原因，如前面所提到的，主要取决于国内政治。像欧洲煤钢共同体一样，欧洲防务共同体条约是可以在1952年投票表决的。法国对欧洲防务共同体的反对迫使法国政府寻求修订条约，并推延了两年才对这个问题进行辩论。关于欧洲防务共同体的国际谈判在1952年达成协定，如果国内力量反对比较弱，同年就会得到批准，正如欧洲煤钢共同体一样。因此，什么样的因素可以解释欧洲煤钢共同体的成功批准以及欧洲防务共同体的失败呢？两个国内变量是关键的：分治政府的程度和重要国内集团的支持。
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欧洲煤钢共同体
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国内偏好和制度
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欧洲煤钢共同体是由法国政府首先提出的，是为了处理法德两国间长期争论的边界问题，也是为了确保它们国内经济现代化计划的成功。尽管六个国家牵涉其中，但是法国和德国是关键的行为体。“没有法国和德国，就不会有煤钢共同体……从一开始，似乎就是只要法国和德国接受煤钢共同体，其他签字国自然就会加入”（Diebold 1959：104—105）。法国主要的国内行为体对欧洲煤钢共同体的偏好十分不一致。得到中间派政党支持的总理和内阁、国有化的煤炭产业以及其他使用钢铁的产业都希望通过合作创立共同市场。私人钢铁企业反对政府间的合作，倾向于同德国企业形成私人产业主导的卡特尔。左翼和右翼政党，即共产主义者和戴高乐主义者，也都反对欧洲煤钢共同体的设想，尽管是出于不同的原因。当这些鹰派掌权后，法国政府在1952年之后变得更为分治。与之相对，德国则变得更加一致。基督教民主党政府、煤炭和钢铁产业以及它们的工会都青睐共同市场，它们仅反对控制共同市场的法国条款。只有反对党——社会民主党（SPD），积极地反对欧洲煤钢共同体。
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欧洲煤钢共同体背后的主要力量实际上是法国政府。1950年5月法国外交部长舒曼宣布了煤钢共同体的计划，欧洲煤钢共同体将集中六个欧洲国家的煤炭和钢铁生产能力，将之交给一个集中的超国家权威，也就是前面提到的高级公署，这个机构将在这两个领域做出有关生产、出口、投资和价格的决策。这两个产业的决策将不再仅是私人企业或某国政府的事务。而且，将在六个国家间创立一个煤炭和钢铁的共同市场；贸易壁垒和其他形式的政府干预都将被取消，并将权力授予高级公署。一个大的欧洲市场将会改善生产效率。
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法国政府青睐欧洲煤钢共同体计划是因为该计划将解决若干问题。沿着法德边界关于煤炭和钢铁生产区域（萨林、莱茵和鲁尔地区）的争端增加了两国的紧张程度，在两国间至少爆发过三次战争。第二次世界大战结束后，法国和德国仍就这些区域不断争吵，美国和欧洲都意识到欧洲的长久和平有赖于煤钢问题的永久解决。战后法国试图控制这些地区的努力都失败了：将鲁尔地区国际化的努力在1949年末遭遇失败，继续控制萨林的尝试也变得越来越无法持续。1949年，当英国结束了对鲁尔的占领后，成立了鲁尔国际委员会（International Authority for the Ruhr），并让该国际委员会管理这一地区的煤炭和钢铁产业。尽管其绩效很差（Gillingham 1991：161—162；Diebold 1959：32—35），但是使法国产生了一个煤炭和钢铁超国家共享的观念。“认识到鲁尔委员会是不可靠的，这毫无疑问使得舒曼的新方法在法国更能被接受”（Diebold 1959：34）。有了欧洲煤钢共同体，对鲁尔和萨林的控制就不再是问题。法国和德国间的战争也就不可能，因为没有独立的煤炭或者钢铁产业，没有哪个国家能够发动战争。因此欧洲煤钢共同体能制约德国，并增进法国安全。
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