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对北美自由贸易协定的反对来自一个奇怪的集团联盟。根据预期，处于进口压力下的国内产业，尤其是面临墨西哥竞争的产业部门，比如纺织业，反对该协定，美国的工会也是如此。这些集团传统上同民主党相联系，它们要求其在国会中的民主党议员反对北美自由贸易协定。但是，出乎预料的是，极力反对北美自由贸易协定的，竟是环保主义团体、消费和人权支持者以及保守主义者，像帕特里克·布坎南（Patrick Buchanan）和罗斯·佩罗（Ross Perot）。因此，反对者是跨越政党界限的，包括了左翼和右翼团体。
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因为美国贸易政策制定的制度结构，很多对北美自由贸易协定的争辩是在国际谈判开始之前就打响了。因为国会根据宪法掌控贸易政策，总统必须取得贸易自由化谈判的授权。从20世纪30年代中期的RTAA，总统传统上只被授予有限的权力进行贸易谈判。但是从1974年开始，在任何国际协定上，总统都必须获得国会的支持（O’Halloran 1994）。为了同其他国家成功谈判，总统们设计了“快轨道”体系（fast-track system）。在这个程序下，国会两院对国际协定不能修正，并在协定提出90天内必须作出多数决定。为了获得快轨道的授权，总统要告知国会其谈判意图，他可以在60天内阻止国会的负面投票。
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因此在1990年，布什意识到他需要获得新的快轨道授权来进行北美自由贸易协定的谈判。也就是这个时候，关于北美自由贸易协定的战斗开始了，其反对者动员力量在国会中抵制快轨道的授权。工会、环保主义者、消费团体和国内产业组成联盟，几乎在民主党领导的国会中产生了足够的选票以击垮北美自由贸易协定。但是在同意将劳工和环境谈判同行动计划相分离后，1991年年中，布什政府赢得了国会对进行协定谈判的同意，并可以使用快轨道来批准协定。快轨道为总统提供了很大的优势，将立法权从国会中转移出来。贸易谈判的提议权转到了行政机构，国会放弃了修正协定的能力。时间也限制了议员们搜集协定相关信息的能力。因此立法权被转移到了更加温和的派别手中，达成协定也更加容易。
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在加拿大，贸易偏好也极端分裂。在20世纪80年代初，大的国际导向的企业与穆罗尼（Mulroney）领导下的保守党的政策偏好发生了巨大变化（Doern and Tomlin 1994：25—33）。到80年代中期，他们已经准备同美国进行自由贸易协定谈判。促使加拿大改变的因素同推动墨西哥的因素相似。面临全球增长缓慢，国家补贴和保护战略逐渐消失，但美国实行的保护主义政策对加拿大进入美国市场构成威胁，都促使加拿大企业和政府改变其偏好。对于穆罗尼和他的保守党，自由贸易可以成为有利选举的政策，其理由如下：
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自由贸易为保守党政府提供重要的政党优势，也使得全面谈判选择具有吸引力。穆罗尼被要求提出明显不同于杜鲁多（Trudeau）自由党提出的集权的干预主义政策的选择，并为其政党建立持久的权力基础。市场导向的并且在加拿大西部和魁北克地区有广泛需求的政策能够实现这个目的……自由贸易为一个寻求采取重要政策的政府，提供了直接的党派优势前景。（Doern and Tomlin 1991：34—35）
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基于同样的理由，很多类似的联盟支持北美自由贸易协定，尽管不是太热情。在赢得主要就美加自由贸易协定而争斗的1988年残酷选举后，加拿大政府对北美自由贸易协定就不再那么兴奋。加拿大政府的态度是由其国内情势塑造的。加拿大谨慎的态度反映了自由贸易缺少公众支持，其谈判的决策反映了其选举战略。“就像布什总统一样，穆罗尼先生被认为是利用贸易协定的积极特征争取再次当选”（New York Times，August 13，1992，p．4）。
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加拿大自由贸易的反对者是跨越政治光谱的。工会对两个协定都反对，担心南部的就业机会减少（Doern and Tomlin 1991）；20世纪80年代的经济衰退使得公众转向反对自由贸易，他们将衰退归于加美自由贸易协定；部分自由党人也反对自由贸易。另外，在美国出现的工会和环保主义者联盟在加拿大也出现了。只要保守党在国会中保持多数，这些反对就不能改变北美自由贸易协定。但是一旦1993年举行新的选举（部分是因为北美自由贸易协定），北美自由贸易协定的批准就不再确定。国会中新的多数将必须批准在选举前谈判达成的协定。政府的任何变化都很可能对北美自由贸易协定造成负面影响。
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国家的政治行政机构——尤其是墨西哥总统卡洛斯——倡导自由贸易协定，主要是因为自由贸易提供的经济和选举利益。贸易自由化产生的国内政治和经济后果对三国的领导人都有重要作用。卡洛斯认为协定将提高其政党在墨西哥的利益。布什和穆罗尼将其视作吸引选票的战略。持续的经济增长、竞争力和就业的前景鼓动了三国的政治领导人。他们似乎都认为没有国际协定，国家经济成长将乏善可陈，这也将侵蚀领导者的政治支持。保护主义，至少是墨西哥和加拿大的保护主义，不再被认为能带来国内净收益；其他国家对它们也运用保护主义带来的报复成本和外部性——主要是来自美国——将超过单边保护主义所带来的任何收益。此前，加拿大和墨西哥单边政策变化证明了其行政机构对保护主义效用看法的改变。北美自由贸易协定在很多方面都代表了国内政治的连续性。
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国际协定的条款
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从1991年6月到1992年8月三国政府签署协定，北美自由贸易协定的官方谈判进行了14个月。但是，实际的谈判开始得更早，大致在1990年中期。尽管谈判原本希望取消三国间所有的贸易障碍、创建一个自由贸易区，但是很多人认为实际的结果更是一个妥协，是很多行业被排除在外或者特殊对待的自由贸易协定（Whalley 1993）。谈判者关注的核心是这些不符合自由贸易总原则的豁免条款。
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在这14个月中，一些所谓的敏感行业是关注的焦点，甚至在协定签署之后，一些行业仍属焦点。“汽车、纺织品、农业和石油化工等行业，似乎是谈判最为密集的部门”（Whalley 1993：357—358）。对于谈判者而言，这几个行业都是国内政治。每个行业中，企业、工会以及整个产业都强烈反对自己部门的自由化。政治领导人被迫要听取这些不满意见，因为他们需要得到这些团体的支持，以便使协定在国会中赢得批准。因此，批准依赖于安抚这些敏感部门。墨西哥政府面临着来自银行、能源以及需要持续保护的特定农业部门的压力，美国政府则处于汽车、纺织品和服装以及各种农业团体（包括工人和管理者）的强烈压力之下，它们要求获得豁免。这些国内压力极为重要地框定了国际谈判。国内部门的反对与批准的需要共同确定了国际谈判的内容。
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另外，国会迫使布什政府和克林顿政府就同协定相关议题展开谈判，以确保其通过。“为了获得国会对同墨西哥谈判的快轨道授权的批准，布什总统在1991年5月向国会提交了一项行动计划”（Whalley 1993：375）。这项行动计划要求同墨西哥开始就环境和劳工标准议题展开谈判。这些议题对美国国内特定集团非常重要，它们的支持对获得批准是必要的。因为美国政府是分治的，国会在民主党控制之下，共和党的布什总统需要它们的赞成票。安抚劳工和环保团体将会使部分民主党投票赞同北美自由贸易协定。但是在这个过程中，布什必须确保维持最偏好北美自由贸易协定的集团——国际导向企业——的支持。作为自由贸易的长期支持者，这一集团是共和党的关键支持集团。附加过多的环保或者劳工管制将会削弱国际商业部门的支持，而如果它们不支持北美自由贸易协定，该协定将绝不会得到美国国会的投票支持。这再一次表明，国际谈判深受国内批准政治的影响。
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在涉及大量产业部门和各种非关税壁垒的条件下，确实很难整体评估北美自由贸易协定。在一些部门，该协定确实带来了重要的贸易自由化，然而仍有一些部门，至少在相当长一段时间内，仍受到保护（Hufbauer and Schott 1993）。由于墨西哥最初就有较高的贸易壁垒，因此北美自由贸易协定需对其进行大幅削减。尽管面临高的调整成本，但多数人仍认为墨西哥的获益最大（Lustig，Bosworth，and Lawrence 1992：9）。但是由于美国高度保护部门如纺织业和农业等也被列入削减范围，因此美国也是做了很大妥协的。协定的妥协本质表明这样一个事实：如果没有协定，两国可能更糟糕。对于墨西哥来说，美国的单边保护主义是它持续关注的问题，如果没有北美自由贸易协定，墨西哥可能会更难进入美国市场。另一方面，如果没有北美自由贸易协定，美国企业将在墨西哥和本国市场面临来自第三国的激烈竞争。墨西哥贸易与投资壁垒的单边削减意味着第三国企业能够更容易地出口到墨西哥，以及将墨西哥作为进入美国市场的平台。在尽量保护本国最敏感产业的条件下，两国的行政部门都愿意通过妥协达成北美自由贸易协定。
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成功的合作与国内批准
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本书的模型强调国内批准不仅对国际协定的条款有影响，也对其可能性发挥重要影响。三个因素降低了批准与合作的可能性：分治政府，缺少关键利益集团的支持，以及事后批准程序的变动。加拿大和墨西哥都是统一的政府，仅需要国会简单多数。但是因为新的自由党政府在1993年选举中大胜，在1991年发起谈判和1993年批准协定时，加拿大的国会多数发生了极大的变化。这个变化应该增加了拒绝的可能性。在美国，分治政府在1993年被统一的民主党控制的政府所取代。这极大提高了批准的机会。
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这三个国家对北美自由贸易协定的支持，至少是来自国际导向的商业部门的支持，都正在形成，因此这也对获得批准的概率产生正面影响。最后，批准程序在三个国家都没有发生变化。在美国，快轨道仍然执行，反对者只有等到1993年之后才能改变程序。因此，根据模型推论在1993年1月之前，美国应该在谈判和批准北美自由贸易协定上遇到麻烦，而之后，统一的政府将使进程更加容易。然而，在1992年之后，更加倾向于保护主义的民主党多数控制了白宫，这一事实意味着，必须要对北美自由贸易协定做出修订以使其更能被民主党接受。在1993年底，加拿大自由党夺取政权之前，北美自由贸易协定比较容易处理。之后，自由党的保护主义立场也为协定制造了麻烦，可能会要求重新谈判或者旁支付。
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实际上，这三国中的两国，批准都是存在问题的。美国和加拿大的国内政治都延缓了批准。直到最后一刻，没有人知道这两国是否会接受国际谈判的结果。不仅国际谈判的关键在于对批准所需要的国内集团反应的预期，比如说，布什政府决定为工人的重新培训提供资金，以及要同墨西哥就环保和劳工议题展开谈判等。而且之后的批准辩论也会影响协定。当谈判达成时，布什政府意识到“艰难的部分接踵而来。同邻国达成开创性的协约后，布什政府现在必须向国会以及相比自由贸易更关心失业的选区推销法案”（Wall Street Journal，August 7，1992）。
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克林顿一上任总统后就采取了同墨西哥重新谈判的极端步骤，来进一步处理这两个议题，主要是因为他需要迎合本党议员，以便他们投票支持北美自由贸易协定。民主党缺少足够严格的党纪，这意味着即使克林顿的政党控制着国会，他也必须为了获得批准而提供各种旁支付。除了两个单边协定和豁免敏感部门，克林顿被迫还要做出其他旁支付以确保国会的支持（New York Times，November 14，1993）。实施工人再培训大计划，建立发展银行、环境委员会，以及向不同产业提供持续保护或补贴的承诺，都是获取国会多数支持的代价。尽管作了许多让步，协定还是足够自由以保证国际企业的支持。该集团的背书对北美自由贸易协定是关键的。如果它们反对协定，就像20世纪40年代反对国际贸易组织那样，那么协定将失掉国会支持，尤其是对支持法案所必需的中间派共和党议员。
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美国的单一政府，即民主党同时控制行政和立法机构，也增加了批准的可能性。如果在1993年布什仍是总统，那么根据本书观点，批准即使不是不可能，也会更为困难。布什将必须获得多位民主党议员的支持，而他们则处于主要支持者拒绝条约的压力之下。克林顿的胜选可能的确是批准的必要条件。
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在这时，加拿大危及到了条约。1993年底加拿大政府换届使批准成了问题。只有在得到美国各种保证之后，加拿大新政府才通过条约。批准过程（16个月）比正式的谈判过程（14个月）还长。
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在整个谈判过程及谈判之后，批准都是主要议题。但是国家在面临问题时首要关注还是国内，而不是国际。很少有国家抱怨其他国家比自己得到了更有利的条款，相反它们担心条约的国内影响。美国和加拿大对绝对利益的关心是不存在的。“但是公众辩论的主要焦点围绕一些宽泛的问题：美国就业是会增加还是会减少，美国工资是否会下降以及联邦预算赤字是否会上升”（New York Times，November 14，1993）。对国内议题的强调，尤其是同就业相联系，更加强了国际谈判、选举政治和批准过程之间的联系。
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四个因素对解释为什么北美自由贸易协定的提出和成功是重要的。第一，提议依赖于政治领导人选举时的计划。墨西哥和加拿大持续保护主义的国内低收益和高外部性使贸易自由化成为可能。之前，两国政策偏好和贸易政策的单边变化是墨西哥和加拿大政府对北美自由贸易协定有兴趣的必要前提。第二，克林顿当选使美国恢复单一政府，这让批准更为可能。第三，所有这三国中国际导向的商业部门的支持，尤其是在美国，向议员传递了关于条约的积极信号，说服中间派的共和党议员接受协定。第四，旁支付的技巧运用帮助克林顿“买通了”议员对北美自由贸易协定的支持。因此这四个国内因素会使合作进程截然不同。
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“马约”和欧洲货币联盟
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国内偏好和制度
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欧洲的货币联盟像其他多数欧洲合作努力一样，依赖于法德协定（Milward 1984）。因此这部分主要集中于德国和法国的国内政治，也涉及这场博弈中另一个大的行为体——英国的国内政治。这并不是说其他九国不重要，这一点我将在后面做说明，它们也发挥了作用。但是任何协定的发起和协定的内容都严重地依赖于德国和法国的行动。因此这两个国家对货币合作的偏好结构极为重要。同用来批准协定的制度结合起来，偏好结构决定了批准的困难程度以及协定可能的类型。
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