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缺少主要国内集团的背书也会造成麻烦。书中模型假设至少一个这样集团的背书才能让条约批准实现。在这十二国内，国际导向的企业和金融部门都支持条约。而且，十二国的中央银行中除了英国央行，都支持条约。因此，一旦德国央行同意条约，我们就不认为背书是个问题。最后，我们认为改变批准程序的努力或者谈判之后作出的程序改变都会造成问题。三个国家有这样的变化或者尝试变化。法国政府在反对党的压力下同意除了议会投票外，还要进行全民公投。德国社会民主党的反对迫使政府将马约作为宪法修正，从而要求两院中的绝对多数。最后，在英国，工党和保守党的鹰派也迫使政府要运用全民公决，尽管最后它们没能实现这样的变化。
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这是我们预期在一些国家会遇到的批准问题。法国和德国应当面临最严重的困难，因为既存在政府分歧，也存在程序变化。我们也推断在西班牙、卢森堡和比利时也会有困难，尽管这些国家的反对党都支持欧洲货币联盟。偏好结构假设认为这些国家应该不会有问题。我们也预期丹麦会存在困难。少数党政府应当使批准更为困难，但是丹麦所有主要政党都支持欧洲货币联盟。而且，丹麦像爱尔兰和法国一样，都是用公决来批准条约的。更有意思的是，欧洲民意调查（Eurobarometer）表明，在1992年2月公众对欧洲货币联盟的反对只在三个国家占多数：英国、德国和丹麦（Los Angeles Times，June 9，1992，see H，p．1）。在这种公众偏好结构下，这三国中的全民公决都可能失败。如果丹麦、德国和法国似乎最成问题，那么最没有问题的国家应该是希腊、葡萄牙、荷兰、意大利和英国；这些国家不存在我们指出的三个条件。实际上，这个预测仅是部分正确。正如我们将看到，如所预测的那样，不仅丹麦、德国和法国都出现了问题，英国也同样出现了问题。其他国家都如预期没有太多困难就批准了协定。
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1992年，丹麦公众否决了马约。同时，政府也分裂了。丹麦政府是少数的保守党—自由党联盟，在1990年12月的大选中，它们获得了不足三分之一的席位（Cameron 1993；Financial Times，October 15，1992，p．3）。左翼的两个小党——社会主义人民党和进步党——是唯一反对欧洲货币联盟的政党，而其他政党的领导人，尤其是最大的反对党社会民主党也表示支持。但是在全民公决中，社会民主党的投票人及左翼政党的支持者压倒性地反对条约。少数党政府无法批准条约。在批准失败后，由社会民主党领导的多数联盟取代了原有政府，只有在这些条件下，公众才被劝服批准“马约”。在批准之前，这个联盟也为条约附加了新的条件，包括了退出条款，以获得对协定的接受。
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法国政府在批准过程中也面临相当困难。因为法国需要宪法修正以执行“马约”，所以政府必须在两院获得多数，并且在国会联席会议上获得五分之三的多数。分治政府在法国也产生问题。因为社会党政府在国民议会中缺少绝对多数，难题就出现了。为了批准，它必须赢得其他政党的支持。为了实现这个目标，政府接受了对协定的四项修正，关键一点就是承诺从此之后国会将在欧共体立法辩论中发挥更大作用。作为回报，中右的民主力量联盟—基督徒民主人士联盟（UDF—UDC）政党支持政府，而又因为戴高乐党共和联盟党的反对，从而导致右翼的分裂（Financial Times，May 11，1992；Financial Times，May 14，1992）。尽管政府在1992年6月在国会中赢得了五分之三的多数，但它仍面临欧洲货币联盟反对派要求公投的压力，政府最后因为选举还不到一年，所以决定全民公决可能是政府获得公众支持以及分裂右翼的好办法。但是公决变成了对政府的攻击：公众利用公决来表达他们对社会党的不满。但不管怎样，1992年9月政府仍得到了支持条约的微弱多数（Wall Street Journal，September 21，1992）。这样发起欧洲货币联盟进程的法国勉强获得了对条约的支持。分治政府和批准过程的变化延缓并几乎破坏了条约的批准。
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在德国，政治分歧也引发问题。同法国一样，政府也必须修正宪法以执行欧洲货币联盟，因此条约需要三分之二的多数。因为这个前提条件，反对党用此来逼迫政府，所以政府不能仅依赖于国会多数。除了它的自由民主党盟友，政府必须获得社会民主党和州的支持，它们控制着上议院即联邦参议院。科尔总理被迫在条约中加入特定修正以获得它们的支持，主要的就是保证赋予各州在联邦参议院中对欧共体立法的更多权力，赋予国会在货币联盟上的最终权力（Financial Times，April 23，1992，p．22；Financial Times，May 8，1992，p．8；Financial Times，June 17，1992，p．3）。德国也为自己加入了退出条款，这也是批准进程的结果。而且如上面提到的，政府需要中央银行的支持，这让中央银行能在谈判中对条约设定重要条件（The Economist，September 22，1990）。
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德国反对欧洲货币联盟的其他政党呼吁全民公决，因为民调表明公众对条约并不热心。当政府拒绝公投后，反对党向宪法法院提出上诉。这进一步延缓了批准，并为批准进程设定了新的条件。1993年10月，法院支持了政府，但是要求政府在将来的欧共体议题上要同国会多商议。“最终结果就是各方都同意联邦参议院和联邦议会……在将来应当对欧共体决策施加更有力的民主控制。此后不久，德国审议布鲁塞尔法案时将同英国和丹麦相同……在同德国政府的激烈辩论中，（议会）两院运用宪法权利来监督布鲁塞尔法案的全部发展”（Financial Times，October 13，1993）。对批准政治支持的需要再次影响了条约，现在条约中所同意的欧洲货币联盟的不可逆转性已然不可能。
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在英国，单一政党的多数政府仅需要国会下院的多数来批准。这意味着政府几乎不会遇到难题，但是保守党缺少党纪也为政府造成了麻烦。在1992年，梅杰领导的保守党在国会中占有多数。但是因为对欧洲货币联盟的分歧而使保守党分裂。大约40名保守党议员在撒切尔领导下反对政府的每一步行动，破坏了在下议院21席的多数优势（The Economist，December 14，1991；Financial Times，October 4，1992，p．1）。在1991年12月马斯特里赫特峰会上，因为保守党内部的反抗，梅杰首相被迫要求对“马约”谈判三个单边条款。梅杰得到了社会政策中关于工人权利部分的免除权，该条款可防止给予欧共体更多权力，也得到了退出条款，赋予国会在货币联盟实现之前对其进展表决的权利（The Economist，December 14，1991）。
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在丹麦人拒绝条约之后，英国保守党内的对抗力量大受鼓舞，他们迫使梅杰推迟批准进程直到1992年秋天。在当时，梅杰被迫几乎要举行信任投票，仅是为了获得对“马约”审议的支持。但是，在自由民主党支持下，政府赢得了微弱多数，从而推动了批准投票。工党投票反对政府，既是因为社会条款的免除权，也是希望迫使政府解散议会举行大选。工党和保守党内对欧洲货币联盟的反对者也主张对条约的全民公决，而这是梅杰可以否决的。但没有自由民主党，政府将会失败（Financial Times，November 5，1992，p．1）。为了得到他们的支持，梅杰承诺直到丹麦通过条约否则不会对条约进行表决，并提供旁支付。因此直到1993年中期，也就是只有在持久的上院辩论之后，英国才能批准“马约”（New York Times，May 21，1993）。缺少党纪也产生了类似分治政府的情况，延缓和妨碍了批准进程。
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国内偏好结构和批准程序共同决定了批准的可能性以及国家可接受的欧洲货币联盟条款。在政府分歧以及批准程序困难或者改变程序的国家，必须对条约附加新的条款，批准也更为困难。单一政府和简单多数的批准程序给了行政机构谈判自己希望的条款以更多自由。政府分歧迫使行政机构为欧洲货币联盟附加新的条件以得到批准。反对者也尽力通过改变批准程序阻碍进程，就如法国、英国和德国。对国内关键集团背书的需要也框定了国际谈判，它迫使所有国家同意德国中央银行的担心。在一些案例中，批准不仅在政治上是困难的，而且也根本上影响欧洲货币联盟的内容。
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结论
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这组案例是否支持了国内政治作用的观点？什么因素有助于导致（或妨害）北美自由贸易协定和“马约”的成功谈判和批准？我们如何解释这两个合作性协定的内容？最后，20世纪90年代国际环境的变化是否影响了国内因素的作用？冷战的结束和美国霸权的衰落让国内政治在国际关系中的影响更大还是更小？
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本书模型对理解这组案例是有帮助的。在两个案例中，国内偏好的变化反映在单边国内政策的转变上，并先于谈判。就北美自由贸易协定而言，墨西哥政府贸易偏好的变化是重要的，墨西哥的贸易自由化是必要的前提条件。对于欧洲货币联盟而言，法国和意大利的金融自由化是前提条件。这些单边决定是因为国内政治原因而作出的。国际经济的高度开放意味着领导人可以通过对经济问题的共同应对措施而改善经济。单边政策选择发挥重要作用；也就是如许多经济学家所强调的，国家最好的选择通常是首先实现自己的国内目标。但是合作政策的制定可以让国家推动它们单边政策的追求，而避免因为这些政策所带来的某些成本。合作同行政机构的国内政治计算紧密联系。
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国内批准博弈也对国际谈判产生影响。领导人知道他们必须要为自己的协定寻求国内支持。关键国内集团的背书是这一过程的关键。这种努力影响了谈判和协定制定。美国为了获得民主党对北美自由贸易协定的支持，必须保护其“敏感”行业，也要谈判更严格的环境和劳工标准。英国、法国和德国必须获得国内主要集团对欧洲货币联盟的支持。退出条款、欧洲货币联盟的时间表以及欧洲中央银行的作用都是为了获得国内重要集团的支持，比如德国例子中的中央银行。国内批准博弈在整个过程中都是重要的，对批准的关注影响了合作进程的所有方面，甚至先于批准的国际谈判。
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最后，双层博弈的视角将选举计划、分治政府和国际谈判联系在一起。三个因素影响了批准机会。第一，分治政府对批准造成问题，也对这两个案例中不同国家的合作产生困难。尽管它们的政治体系不同，美国（分治、两党）、丹麦（少数联盟）、法国（多数联盟）、英国（缺乏党纪）以及德国（多数联盟）都面临导致批准进程艰难的内部政府分歧。第二，如同第四章所强调的，协定的反对者会利用批准进程的变动来破坏协定。英国、法国和德国政府都面临这些欧洲货币联盟反对者选择的批准程序的挑战。
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第三，对国内关键集团背书的需要制约了国际谈判代表。在北美自由贸易协定中，由于克林顿不能过于对协定反对者让步，以致他失去了国际导向型企业的关键支持。在欧洲货币联盟中，取得德国中央银行的背书对德国政府获得批准协定的机会是必要的。如果没有国际企业对北美自由贸易协定的背书或者没有德国央行对欧洲货币联盟的背书，这些协定可能都不会被美国和德国批准。像其他案例一样，分治政府程度、对国内关键集团背书的需要以及谈判后批准程序的变化，对理解合作协定的谈判和批准是关键的变量。
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变动的国际环境是否使这些合作谈判不同？其他案例中美国霸权、第二次世界大战结束以及冷战都是背景因素。这两个案例则不同，上述条件都不存在。这种国际新环境是否影响了双层博弈的进行？这一问题引发多个议题，这里只能阐释一部分。存在两组预测。根据一种观点，当世界政治两极结构衰败、美国霸权衰落，合作应当变得更不可能。霸权稳定论和各种现实主义出于不同原因似乎都预告了在美国衰落和冷战结束情况下，西方合作也会被侵蚀（Krasner 1976；Kindleberger 1973；Mearsheimer 1990；Gowa 1994）。但是体系理论认为，北美自由贸易协定和“马约”反映了权力分布转移到地区集团，一个是以德国为中心的欧洲，另一个是围绕美国的北美地区（Gilpin 1987：397—400）。本书模型没有对合作和这些体系因素间的任何必然关系进行预测，而是将注意力集中于国内偏好结构和制度。国际层次的合作被看作是国内博弈的一部分，而不是相对于其他国家的国家利益的探求。本书模型并不预期西方国家间的合作会因国际权力资源分配的变动而线性衰落。
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第二个预测同变动的国际权力结构对合作的影响相关，其预测认为我们已经进入了国内压力对合作的重要性比以往更甚的时代。不同的现实主义和非现实主义再次似乎都预测国内政治增长的作用（Waltz 1979；Katzenstein 1978）。卡赞斯坦在《权力与富足之间》（Between Power and Plenty）一书中认为：
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在框定对外经济政策中，国内结构的相对作用在霸权衰落期间不断增加。如果国际政治经济中的权力分配不再被质疑，那么对外经济政策主要由国际政治经济的结果所限定。但是当这个结构不能再被视为理所当然时，就如今天一样，在框定对外经济政策中，国内力量的相对重要性在增加。（Katzenstein 1978：11）
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相比这种观点，本书观点并不认为结构力量的变化必然会使得国内政治变得更为重要。相反，本书强调国内力量的作用依赖于当下议题和国内偏好结构。如果国内重要集团具有相同的政策偏好，如果行政机构不需要任何形式的批准来制定协定，或者批准的机构比行政机构更为温和，那么国内政治将不会发挥太重要的作用，无论国际权力怎样分布。如前面所示，若不存在国内权力分享或者行为体具有共同的政策偏好，那么单一国家模型就最为合适，国内政治的重要性降低。这些条件更多同国家政治制度和当下议题相联系，而不是国际体系的特征。
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本书论点的预测并不是国内力量的重要性是随着第二次世界大战结束到现在的时间变化而线性增加，而是国内政治的重要性是因议题和国家的不同而不同。如果我们观察本书的八个案例，我们的预测似乎站得住脚：国内政治在20世纪四五十年代同90年代一样重要。其重要性相比于权力的国际分布更依赖于国内偏好结构和国内政治制度的本质。无论将来在国际体系中引入何种因素，我们都可以期待这是正确的。
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1.这里我们仅关注“马约”中的货币协定。
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2.在丹麦，政府是少数联盟；在比利时和卢森堡，是多数联盟政府，但是需要三分之二的多数；在西班牙，单一政党多数执政，但是也需要三分之二的多数；在法国，社会党甚至在国民议会中也不占多数，而宪法修正需要两院五分之三多数（Financial Times，April 23，1992，p．22；World Factbook 1993，1996）。
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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第三部分 结论
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