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1702906561 本书检验了放宽国家是单一行为体这一假设的意义。这个核心假设推动着多数国际关系理论。国家的行动被假设是有等级地(hieracrchically)组织起来的。本书不同意这种等级制组织模式,而是将国家假定为多头政治组织。国家至少由两个共享决策权力并且具有不同政策偏好的集团构成。相比之下,单一行为体的假设意味着国内行为体具有相同的政策偏好,或者只有一个集团控制着政策制定。多头政治假设则意味着这两个条件都不存在。国内政治并不是严格的等级结构(hierarchy),而更像一个相互依存的网络。改变单一行为体的假设,我们可以得出关于国际政治的不同结论,这是本书结论部分将详细论述的内容。
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1702906563 放宽单一国家假设需要一个国际关系的新模型。尽管国内政治对国际关系的重要性常被提及,但是仍缺少关于国内因素的理论。并没有像华尔兹(Waltz)《国际政治理论》(Theory of International Relations)那样强调国内因素作用的书。但是,多数学者都知道国内考量是同国际因素联系在一起的。在模型中排除任何一种因素都会造成结果的片面性。因此本书的主要目标就是提出一个简约、抽象的国内和国际政治互动模型,这个模型是以国内政治的多头政治假设为基础的,将“双层博弈”作为起点。很多双层博弈缺乏一个明确的理论结构,尤其是在国内层次(Snyder and Diesing 1977:510—524;Putnam 1988;Evans,Jacobson,and Putnam 1993;Mayer 1992;Iida 1993a,1993b;Bueno de Mesquita and Lalman 1992;Mo 1991,1994,1995)。第三章提出了形式模型,表明国内和国际因素的互动是如何塑造国家间合作的。在这个模型中,国际层次是无政府状态,制度不起作用,涉及两个单一国家之间的竞争。国内博弈则涉及三个行为体,它们共享政策制定的权力。将上述两个层次相结合,这个模型提出了联系国内政治和国际协定谈判与批准的假说背后的逻辑。
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1702906565 这个模型应用于一个特定的经验问题:为什么国家同其他国家合作?更具体而言,为什么合作的程度因议题领域、时间以及国家而不同?之前的观点对这一问题的回答主要强调国际因素。但在本书的模型中,相比国家对其他国家相对获益或者欺骗可能性的担心,合作努力的国内分配性结果更阻碍国家间合作。国际谈判通常由于国内政治的原因而失败,这样的谈判也常常是因为国内政治而发起。国内考量影响了合作的所有方面。现有的国际合作理论忽视了国内政治的影响,因此本书目标就是纠正这种失误。这就需要一种国内影响的理论,尤其是考虑国内因素和国际因素互动的理论。
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1702906567 一个关键性发现就是,国内政治,即使是其最简单的形式,也使得国家间合作变得更加困难。无政府状态下的两个单一国家,要比同样的两个行为体,而其中一个必须要考虑国内政治,更为容易达成合作协定。国内政治使得合作难以发生,而且会改变合作协定可能达成的内容。这意味着即使对国家合作能力持最悲观看法的现实主义,可能也过于高估了国家合作的可能性。降低国际博弈的无政府状态也许会增加合作的可能性。但是这种结果依赖于国内政治状况。如果国内环境也处于同样的无政府条件,那么体系层次的无政府状态程度的改变并不必然会对合作的可能性产生影响。不论现实主义关于国际体系无政府状态程度的看法是否正确,国家间实现合作要比国际关系学者所认为的还要难。国内政治也会影响所有国际协定的内容。仅仅关注于国家的相对能力,并不能完全理解协定是如何形成的。因此不考虑国内政治将会明显地导致国际关系学者和政策制定者对国家间合作过于乐观,而且不能理解合作性协定内容的形成。
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1702906569 为什么国内政治对国家间关系具有这些影响?因为三种内部因素限定了国家的合作能力:国内偏好结构、国内政治制度的本质以及信息的内部分布。这些因素决定了哪些国内行为体参与政策制定,在决策过程中各有什么权力,以及这些行为体的政策偏好有什么不同。因此,同国际博弈相结合的国内博弈的这些方面决定了合作是否可能以及协定的可能条款。
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1702906571 第一个关键变量是国内偏好结构。这个偏好结构是指就当下的议题,国内重要行为体偏好的相对立场。国内行为体偏好的差异如何,同外国的偏好有多大差别——也就是说它们有多强硬——这些都对塑造国内博弈起关键性作用。本书中的三个主要国内行为体是政治行政机构(总统或者总理)、立法机构和利益集团。在其他案例中,如果需要也可以加入不同的行为体,也可以简化这三类行为体。比如,在一个议题上,如果国会不重要而工会重要,就可以将工会加入博弈而将中间议员去掉。我们只需知道行为体相对于其他行为体的偏好,以及它在提出、修正或者批准/否决政策选择中的作用。本书的模型可以概括任何类型的行为体。
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1702906573 在不同议题领域,国内偏好结构也各不相同。在不同的问题上,主要行为体——可能有所差异——具有特定的偏好,因此这些偏好的分布可能不尽相同。并不存在单一的国家偏好结构,这种结构是随议题而变化的。另一方面,当两个不同国家的偏好结构相近时,我们可以预期它们的国内博弈也相近似。
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1702906575 国内偏好结构的两个方面是重要的:分治政府的程度和行政机构的偏好。第一,在国内博弈中,行政机构和立法结构的相对地位对国际谈判起着重要影响。分治政府——中间议员与行政机构偏好的差异程度——起着强烈的消极作用。政府越是对立,国际合作的可能性越低,但是对于任何达成的协定,立法机构更具优势。
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1702906577 这个发现对所谓的“谢林猜想”提出质疑,谢林猜想认为内部的分歧会增加行政机构在国际上谈判的力量(Schelling 1960;Putnam 1988;Mo 1995)。实际上,随着政府间分歧的增长,行政机构的困难也会增加。行政机构在获得国内对任何协定的批准上会面临严肃挑战,行政机构也被迫在谈判协定时去满足其他国内行为体的偏好。尽管其他学者也强调,美国的分治政府给行政机构在面对国会来制定贸易政策上提出难题,但是本书的观点是不同的,而且更为一般(O’Halloran 1994;Lohmann and O’halloran 1994)。本书的分治政府观念不仅可以用于美国,而且也适用于所有民主国家。而且这个模型也将国内批准博弈纳入国际谈判模型中,所以分治政府表明既对国际谈判构成问题,也对完全的国内谈判构成问题。
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1702906579 在案例研究中,行政机构偏好和国会偏好之间的关系起着重要的作用。可以证明分治政府对于合作是消极因素。当它们的政策偏好不一致时,批准过程会面临更多问题,行政机构被迫要同意立法机构所偏好的条款。相对于布雷顿森林协定而言国际贸易组织的失败,以及相对于欧洲煤钢共同体而言欧洲防务共同体的失败,其主要原因就是在这两个案例中政府分歧的日益增加。在20世纪40年代末,共和党控制的国会使得民主党的总统在对国际贸易组织的批准上面临困难。戴高乐党加入法兰西第四共和国政府给欧洲防务共同体带来了同样影响。相比而言,在北美自由贸易协定上,1993年克林顿竞选成功,单一政府恢复,极大地帮助了该协定的批准。最后,在欧洲货币联盟案例中,丹麦——少数联盟政府——是所有十二个国家中最为分治的政府,所以当时没能批准协定。英国的多数党保守党也因为缺少严格党纪,在批准协定上存在重大困难。因此,在所有案例中,分治政府都使得国际合作的可能性降低。
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1702906581 另外,国内分歧似乎破坏了国家在国际上的谈判能力。在英美石油和民用航空案例中,英国政府和企业具有较为一致的偏好,因此能够从美国方面得到更多好处。布雷顿森林协定和国际贸易组织的案例也同样表明,英国一致的偏好有助于英国在与存有分歧的美国人谈判中掌握优势。欧洲煤钢共同体的例子也表明法国政府的分歧是怎样弱化了它同其他欧洲国家谈判的能力。具有一个统一的国内战线意味着政府可以坚持自己的偏好,因此相比于存在国内集团分歧的国家,其谈判地位更加坚定。当国内集团在某一议题上产生分歧时,它们之间就会相互掣肘。这种分歧会被利用,外国政府会利用最温和的国内行为体,为自己赢得更好的协约条款。总之,本书的模型和案例并不支持“谢林猜想”。
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1702906583 第二,政治行政机构(比如总理或总统)的偏好是重要的。当行政机构控制了谈判发起权——无论政府是否是单一的——行政机构越是强硬的鹰派,它们发起合作的可能性就越低。欧洲的案例——尤其是英国——强调了当行政机构为鹰派时,也就是相对于立法机构的偏好,行政机构的偏好结果能为国家带来更多收益,那么合作可能性就比较低。领导人越是强硬,他们在发起合作时所预见的国内收益越小。在这些案例中,发起合作的失败而不是批准失败应该更为明显。用以检验这个结论的案例是英国的例子,20世纪40年代英国不愿意开始或者加入欧洲合作谈判,在撒切尔时代又拒绝加入欧洲货币联盟。当行政结构是最强硬的国内行为体并且控制着谈判发起权时,合作几乎是不可能的。
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1702906585 国内政治制度是第二个关键性变量。一国政治制度决定了国内权力分配的本质。这些制度极少让国内政治完全如同等级制一样运转。相反,在决策过程中行为体依赖于其他行为体,并且在其中各自发挥独特作用,它们相互依赖。在最宽泛的层次上,一国是否是民主国家影响了内部权力如何分配。民主国家一般都有代议立法机构,它们同行政机构共同控制政策制定。非民主国家通常没有这样正式的权力共享安排,各种集团,包括军方、大企业、地主以及政党组织等,都非正式地涉入决策。
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1702906587 在民主国家,至少两个集团——立法机构和行政机构——共同控制政策制定。在这些国家,立法权力的分配是重要的。谁控制发起、修正和批准或否决权,会影响到谁的偏好最能反映在政策选择中。不同的政治体系以不同方式分配这些权力,而且在同一国家,在不同议题上,这些权力的分配也可能不同。这种分配是重要的,因为它让某些集团在决策中具有优势,也就是,如果行政机构被分配了多数的权力——比如行政机构控制了发起权,而立法机构不能修正,即使能够批准——行政机构的偏好将最大程度上框定政策结果。政治制度——正式或非正式——决定了这些权力如何分配。如前文所述,这些制度本身就成了国内政治斗争的一部分。因为政治制度决定了谁的偏好最能影响政策,行为体不仅具有政策偏好,同样具有制度偏好。不仅国际协定的内容会在国内争论,用以批准协定的制度过程也会引起国内争论。
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1702906589 国内权力共享的本质是由正式的和非正式的政治制度决定的,它也塑造了国际合作的可能性和内容。本书中关于权力共享的假设是行政机构和立法机构将展开“批准”博弈。这里对批准采用宽泛界定,批准是指在任何情况下,某些行为体能够对行政机构的对外政策施加否决权,通常是事后否决权。即使是摩根索(Morgenthau)也承认这种批准的重要性:“一个政府,尤其是民主控制的政府……必须要确保自己的对外政策从自己国民那里得到支持,而且国内制度也要能够动员国家权力要素支持政府”(Morgenthau 1985:164)。反过来,这种批准博弈又通过预期反应的过程影响国际谈判。行政机构提出政策,立法机构投票同意或者反对。尽管行政机构设定议程,但是立法机构具有事后否决权,这意味着它将极大地影响政策选择。行政机构会预期立法机构的偏好,提出其能够批准的政策。
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1702906591 在批准博弈中,预期反应是个重要因素。正在进行合作性协定谈判的政治领导人总会仔细观察国内博弈的情况,并尽力确保合作协定同这些国内制约相兼容。然而,领导人面对的并不是一个完全不变的国内条件,也就是说,他们可以对所面临的国内“限制”施加某种影响。领导人可以采用策略以赢得国内批准。尤其是,他们能够为国内集团提供旁支付,以获得国内集团对当前协定批准的支持。然而,领导人的国内策略只是批准过程的一个函数。从广义上讲,国内批准的必要性意味着国内政治影响了达成合作协定的所有方面,从协议的发起到国际谈判,当然也包括国内批准。
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1702906593 在案例研究中,区别成功的与失败的合作性协定的重要因素就是批准过程。批准的制度过程是关于国际协定的国内争论的重要部分。在每个案例中,辩论的主题是由哪个行为体控制协定谈判和执行过程中的哪些因素。但是当反对者能够影响这一过程的变化时,尤其是当国际协定达成之后,那么批准的可能性降低。行政机构带着对特定批准程序的考虑来进行国际谈判时,它们会设计能够得到由批准过程所界定的中间议员(或投票者)支持的协定。使其他行为体成为中间投票人过程的变化将明显降低批准的可能性。因此,在国际谈判开始之前,行政机构应该关注得到最合意的批准过程。而且,协定反对者的关键战术就是在协议签订后尽量去改变批准过程。
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1702906595 在英美石油协定和民用航空的例子,以及北美自由贸易协定和欧洲货币联盟的例子中,这个战术都被明确使用。在石油协定案例中,美国的反对力量独立厂商成功地将该协议由政府协定变成条约,从而增加了自身的影响,并使协议前景暗淡。在民用航空协定中,泛美航空公司也是尽力将政府协定转变成条约,但是它失败了。就北美自由贸易协定而言,美国内部的多数斗争在考虑给该协定“快轨道”地位时就出现了。在欧洲货币联盟的案例中,法国、英国和德国的“马约”反对者全部都试图改变批准程序。在法国、德国,反对者成功改变了批准程序,但是以微弱的劣势没能否决协定。而英国的反对者却没能实现这种变化。国际贸易组织的失败和关贸总协定的成功两者之间关键性的差异就是它们不同的批准过程。不像国际贸易组织,关贸总协定仍维持是政府协定。批准过程的选择涉及行政机构和国际协定反对者们的部分策略行为。总之,案例研究强调国内政治制度的本质,同国内偏好结构一样,对国际合作起着关键作用。
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1702906597 第三,信息的国内分布也是一个关键因素。信息的不对称分布具有惊人的影响:在特定情况下,它能够实质上增加合作协定的机会。当一个集团具有私人信息,这一般也被认为既会导致无效率的结果——存在共同收益但合作仍失败——也会使得掌握更多信息的行为体具有政治优势。当国会对国际协定的具体内容不确定,并且不能依赖一个信息提供者时,根据预期,合作的可能性就会降低。国会被要求对一个没有完全理解的协定进行批准,因此它极有可能拒绝该协定,这就是“隔山买牛”(pig-in-the-poke)的谚语所暗含的结果。但是,当国会能够依赖一个或多个具有更多信息的国内集团来了解提案时,情况就变了。这些信息提供者的存在具有意外的结果。相对于完全信息和不完全信息情况,存在信息提供者的不对称信息条件实际上提高了合作的机会。当国会能够依赖一个信息提供者,这可能会改善信息不对称,并增加合作意愿。实际上,这些信息提供者的存在至少能够让国会具有更好的信息,就像它具有完全信息一样。在不对称信息状况下存在背书者降低了无效率,也降低了通常因为掌握信息带来的权力优势。这些发现都很重要,提出了国会应对政策选择的有效方法。
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1702906599 议员能够从多个背书人获得信息,这些背书人通常具有不同的偏好。在有多个背书人的条件下,如果两个相互对立的集团赞成协定,国会总是会批准行政机构的提案。如果没有背书人,批准将不会发生。如果有一个背书人,国会的投票依赖于其他因素,比如关于行政机构的信念和现实地位。因此,背书人对促进批准行政机构的国际协定起着关键作用。很多学者认为不完全信息增加了国家间冲突而不是合作,但是本研究的重要结论就是,不完全信息和信息完备的背书人能增加合作的可能性。
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1702906601 在案例研究中,也一再强调背书人对批准过程的重要性。至少获得一个国内关键行为体的支持对批准而言是重要的。从两个具有相反偏好的集团得到支持确保了批准过程。正如案例所强调的,没能得到这两组背书人对协定的支持,协定难免会失败。在国际贸易组织的例子中,面向国际的企业和偏好保护主义的国内集团都反对在哈瓦那所设计的协定,它们拒绝为协定做背书也就使得批准变得不可能。在石油协定案例上,国内独立石油公司和跨国公司都反对英美协定,美国国会也否决了该协定。在欧洲防务共同体的案例中,法国军方和国民议会国防委员会不仅拒绝为提案进行背书,而且毫不留情地反对防务共同体,从而使得批准变得不可能。
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1702906603 在其他的案例中,至少有一个关键集团的背书。这些集团发出的积极信号使议员更愿意批准协定。在布雷顿森林协定上,美国银行共同体最初是分裂的,尽管后来变得更为团结,东海岸银行家也都弱化了对协定的批评。就民航案例而言,美国的国内航空公司强烈支持协定,以反对泛美航空。在欧洲煤钢共同体案例上,法国的煤、钢产业对这个议题持反对意见,但是煤炭工业和钢铁消费者却是强烈的支持者。在北美自由贸易协定上,美国国内分成了国内面向部门和国际面向部门,前者反对,后者支持。最后在欧洲货币联盟案例中,很多中央银行——包括德国中央银行——和许多私人欧洲银行最终都支持了协定。至少存在一个主要背书人对这些国际协定的批准都是必要的。
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1702906605 这些发现意味着出现了一种对利益集团在国际关系中作用的新解释。如所强调的,作为背书人的利益集团在国际协定上可能是立法机构的重要信息来源。因此,对于立法机构而言,参与国际谈判的利益集团的存在是促进国会议员利益和制衡行政机构的有效方法。其他国内行为体也能成为背书人,根据当下议题的不同,国会委员会、独立中央银行或其他独立政府机构都可能发挥这样的作用。因此,利益集团能够提供信息收益,即使他们也有分配效应。
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1702906607 总之,模型强调了能够帮助解释这些案例的三种因素。国内偏好结构、国内政治制度的本质以及信息的国内分布都在国际合作的努力中发挥重要作用。利益、制度和信息就是本书的基础。
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1702906609 利益和制度的关系
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