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为了进行这种监视，政府经常从一个被称为外国情报监视法院（Foreign Intelligence Surveillance Court）的秘密法庭获得授权。但这一过程存在明显的透明度和可信性问题。外国情报监视法院是一个虚拟的橡皮图章：470在1979年至2012年期间，它收到了近3.4万个在美国进行电子监控的请求，拒绝了其中11份。471此外，几乎不可能挑战外国情报监视法院的裁决，不仅因为这些裁决是秘密的，而且因为除了政府之外，没有任何人参与诉讼。而且，当外国情报监视法院的证据被用于联邦刑事诉讼时，如果司法部长按照惯常做法证明，披露这些证据会危害国家安全，被告及其律师都无法获得授权申请。472当联邦上诉法院裁定国家安全局收集大量数据是非法的时候，奥巴马政府指示外国情报监视法院忽略这一裁定。473
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第二个涉及破坏公民自由的政策的案例与正当程序有关，它是美国宪法保护的核心，也是法治的支柱。毫不夸张地说，由于正当程序在全球反恐战争中同样适用于所谓的“敌方战斗人员”，传统的正当程序概念已经变得荒唐可笑。2002年1月，当美国在“9·11”事件后开始扫除阿富汗和其他地方的可疑恐怖分子时，小布什政府在关塔那摩湾建立了一个事实上的古拉格集中营，强烈抵制被拘留者争取正当程序的努力。自古拉格集中营开办以来，有779人被监禁在那里。奥巴马总统誓言要关闭它，但并没有这么做，而且它仍然是一个正当程序的泥潭。截至2017年1月，仍被关塔那摩监禁的41人中有5人已被批准释放，但仍然受到监禁，这是该监狱的常见模式。由于证据不足，26名囚犯不能被起诉，但是政府拒绝释放他们，因为政府将他们视为安全威胁。474这种肆意的、史无前例的无限期拘留政策公然违反了最常见的正当程序理念。
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更糟糕的是，小布什政府制定了一项臭名昭著的特别引渡政策，将高价值囚犯移送到那些不关心人权的国家，比如埃及和叙利亚，接受酷刑和审讯。中央情报局似乎也在其欧洲的“黑点”以及阿富汗的巴格拉姆空军基地和伊拉克的阿布格莱布对囚犯施以酷刑。475这项政策显然违反了禁止酷刑的美国法和国际法。并不令人惊讶的是，正如在开放社会司法倡议（Open So-ciety Justice Initiative）负责国家安全和反恐项目的阿姆里特·辛格（Amrit Singh）所说：“秘密拘留计划和特别引渡计划是高度保密的，在美国境外进行，目的是将被拘留者的审问置于法律所能触及的范围之外。”476总之，非法拘禁和非法酷刑的政策不仅颠覆了法治，而且共同阻止了未来法治的恢复。
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这种可耻的情况让人联想起第三个案例。因为奥巴马政府既不能起诉也不能释放关塔那摩的在押人员，所以它对抓获新囚犯和对他们进行无限期拘留没有兴趣。因此，奥巴马和他的顾问们显然决定在发现可疑敌方战斗人员的地方暗杀他们。477虽然杀死嫌疑犯肯定比把他们带到关塔那摩并使其长期处于法律泥沼更容易，但这项新政策的影响可能更加有害。
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当然，无人机在这些暗杀行动中发挥了核心作用。奥巴马有一份被称为“处置矩阵”的杀戮名单，每周二在白宫都会举行一次会议，从名单中选定下一名受害者（被称作“恐怖星期二”）。478奥巴马政府对这一战略的重视程度反映在从2002年11月开始到2013年5月的无人机打击分布上。迈卡·曾科（Micah Zenko）报告称：“大约有425起非战场目标杀人事件（95%以上是无人机杀人事件）。大约50次发生在小布什总统任期内，375次（数量还在上升中）发生在奥巴马总统任期内。”479正如记者汤姆·恩格尔哈特所说：“曾经，名单之外的暗杀是总统试图否认的一种罕见的国家行为。现在，它是白宫和中央情报局日常生活的一部分。总统主要作为刺客的角色几乎已被公开宣传为一种政治优势。”480
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根据法律，这种暗杀策略几乎没有为正当程序留有任何余地。中央情报局甚至被授权杀害那些不被认为是恐怖分子但只是表现出可疑行为的年轻人，不管这种行为是什么。从数千英尺以上的高空很难清楚地识别目标。因此，并不令人惊讶的是，有许多无人机杀死无辜平民的案例。虽然很难得到确切数字，但至少10%到15%的受害者似乎是平民。中央情报局前局长迈克尔·海登（Michael Hayden）在2012年发表的一篇评论中披露了奥巴马暗杀战略的误区：“目前，地球上没有一个政府认同我们进行这些行动的法律依据，除了阿富汗和以色列。”481个人权利和法治在一个拥有强大军队并且沉溺于战争的国家并不走运。482
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高度现代主义的意识形态
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在《国家的视角》一书中，詹姆斯·斯科特试图确定“为什么这么多旨在改善人类状况的项目最后却犯了如此悲惨的错误”483。他的重点是灾难性的国内计划，比如苏联的集体化（1928—1940年）。但是，我相信斯科特的论点也适用于国际政治。484有人可能会认为，自由主义霸权失败的概率更高，因为它涉及的社会工程是在外国，而不是在国内。
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斯科特主张，现代历史上的许多重大灾难都是由“乌托邦式的伟大社会工程计划”造成的，这种计划依赖于“高度现代主义的意识形态”。自由主义霸权似乎在这两个方面都符合条件。它寻求在全球范围内开展社会工程，这完全是乌托邦式的。斯科特说，一个高度现代主义的意识形态，“最好被视为一种强大（甚至有人会说是肌肉发达的）自信：科学和技术进步，生产的扩张，人类需求的日益满足，对自然（包括人性）的控制，以及最重要的是与科学认识自然规律相适应的对社会秩序的理性设计”。再次，自由主义霸权——带着对自由民主和开放经济市场优点的信心，以及利用国际机构来提供各国更容易理解的标准代码——是最佳人选。
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根据斯科特的说法，灾难性失败需要两个额外的因素：“一个愿意并且能够充分利用其强制力实现这些高度现代化设计的威权国家”和“一个缺乏抵抗这些计划的能力的孱弱的公民社会”。自由民主国家和威权国家代表着根本不同的政治形式，但这种区别在国际领域基本上是没有意义的。一个强大的自由主义国家如果认为这不仅在道德上是正确的，而且有利于自身的安全，那么它可能会专注于强迫其他国家。当自由民主国家感到严重威胁时，它们很可能宣布进入紧急状态，让自己呈现出威权国家的许多特征。
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此外，公民社会在国际上根本没有对应物。人们听到的关于“国际社会”的所有言论——意味着全世界公民团结起来抵抗一个强大的国家——都只是空洞的言辞。国际社会从一开始就没落了。民众的抵抗几乎不会阻止一个自由主义的大国将高度现代化的意识形态强加于弱国。当然，十字军式的国家可能会遭到其他国家的反对，但这不足以阻止它试图实现建立一个对民主国家而言安全的世界这一雄心壮志。
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随着“9·11”事件尘埃落定，斯科特提到的所有要素在美国都稳固地存在。小布什政府采取了利用美国军队推翻政权并将民主带到大中东地区的政策，但这个地区几乎没有民主经验。小布什主义是一种激进的战略，在美国历史上没有先例。尽管奥巴马总统比上一任总统更加谨慎，但他仍然延续布什推翻非自由主义政权的政策，试图促进整个中东地区的民主。这两位总统不仅在每个关头都遭遇失败，而且他们的政策给这个地区造成了广泛的杀戮和毁灭。
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我们已经看到，自由主义外交政策可能会失败，而且失败的代价非常高昂。然而，即使是那些认识到风险的人有时也会认为这种努力是合理的。
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大幻想：自由主义之梦与国际现实 第七章 自由主义的和平理论
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自由主义霸权的建立围绕着三个任务：增加世界上自由民主国家的数量，促进开放的经济秩序，建立国际制度。自由主义假定，实现这些目标（特别是第一个目标）是有利于国际和平的。在前两章中，我指出这样的政策不仅在国内外代价巨大，而且很可能失败。奉行自由主义外交政策的国家总会发现自己的境况变得更糟。
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在本章中，我将考察自由主义霸权的所谓收益：它会带来和平与财富，有效地终结核扩散和恐怖主义等问题。有人可能会认为，即使成本很高，但试图实现这些目标也是有意义的，只是因为收益更大。为了确定事实是否如此，我在此考察三种主要的自由主义国际政治理论，它们分别是民主和平论、经济相互依赖论和自由制度主义，看看它们各自的效果究竟如何。这三种理论对应自由主义外交政策的三个主要任务。我的基本论点是，这些理论都不能提供和平的方案。自由主义霸权不仅容易遭受代价高昂的失败，即使它实现了目标，也不会带给我们一个没有战争的世界。
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每一种自由主义理论都以现实主义为靶子，后者主张大国之间的安全竞争和战争是国际体系中的正常部分。自由主义理论家试图找到更有说服力的叙事，超越现实主义，通往一个更加和平的世界。但是，这些自由主义理论中没有一个适用于世界政府，考虑到政治自由主义只有在有更高权威维持秩序的情况下才能在一个国家内部发挥作用，这似乎是有道理的。相反，每一种理论都假定，现行国家体系会继续维持，我们需要一种在国际无政府状态下实现和平的战略。
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此外，这三种理论都没有假定国家不再有参加战争的理由。它们并没有设想一个像福山在1989年发表的著名文章《历史的终结？》中所描述的世界。相反，每一种理论都承认，国家有时存在根本的政治分歧，这可能导致它们考虑军事行动。然而，自由主义的支持者主张，存在其他更强有力的与现实主义逻辑相悖的因素，最终会在存在严重战争可能性时压倒这一逻辑。国家有时出于种种原因会受到亮剑的诱惑，但一种或多种自由主义逻辑会战胜这种诱惑，从而让战争不会发生。
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民主和平论主张，自由民主国家之间不打仗，但它并没有预测民主国家和非民主国家之间的战争会减少。对自由民主国家之间保持和平的主要解释是，它们对个人权利根深蒂固的尊重，以及对宽容与和平解决冲突的重视，压倒了它们也许必须发动战争的任何理由。其他的解释主张，民主的具体制度和规范性特征，而不是自由权利，阻止了自由民主国家之间的战争。
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经济相互依赖论是在自由主义强调拥有和交换财产权的基础上发展起来的，这必然导致各国之间投资和贸易的发展。随之而来的经济交往不仅让贸易国更加繁荣，而且使贸易国之间的繁荣彼此依赖。这一理论认为，经济上的相互依赖关系有助于阻止战争，只是因为战争的代价变得无法承受。最后，对繁荣的关注胜过政治和安全上的考虑。
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自由制度主义源于自由主义者赋予遵守有关个人权利和义务的既定规则行事的重要性。根据这一理论，各国自愿聚到一起，建立国际机构，这实际上是一套各国同意遵守的规则，即使它们想要无视这些规则，采取进攻性行动。在紧要关头，对法治根深蒂固的承诺会消除一国也许必须发动战争的任何诱惑。
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在学术界和政策界，这些理论都是众所周知的。自由主义理论家和决策者经常把它们捆绑在一起，认为它们互相补充，从而共同促进和平。例如，康德主张，使“永久和平”可能性最大化的最佳途径是：促进商业，这使得战争无利可图；促进共和制宪法；建立一个共和国家组成的邦联，这是一项国际制度。485最近，两位自由主义学者布鲁斯·拉西特（Bruce Russett）和约翰·奥尼尔（John Oneal）写了一本题为《三角和平：民主、相互依赖和国际组织》的著作，体现了他们致力于将这些理论联系在一起的承诺。486对于这些学者而言，自由主义的每个要素都可以增强其他要素的力量，以提高和平的概率。两个要素比一个要素更能带来和平，而三个要素一起更是如此。另一位著名的自由主义理论家迈克尔·多伊尔持不同观点，他主张，这三种理论必须同时起作用才能让自由主义产生和平。487对于多伊尔而言，如果其中一个理论不适用或者不能如预期那样起作用，自由主义就无法带来和平。然而，对于拉西特和奥尼尔而言，要证明自由主义无法产生和平，必须要把所有这三种理论都推翻。
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自由主义的决策者也喜欢将这些理论打包在一起。考察一下比尔·克林顿政府是如何推销两项最重要的政策的：北约扩张和与中国接触。1995年，副国务卿斯特罗布·塔尔博特（Strobe Talbott）指出，将东欧国家同时纳入北约和欧盟是实现这一地区稳定的关键。他写道：“北约的扩大将是促进欧洲新生民主国家内部以及它们之间的法治的一股力量。”此外，它将“促进和巩固民主和自由市场价值观”，从而进一步促进和平。488与此同时，美国国务卿奥尔布赖特宣布，与崛起中的中国保持和平关系的关键是与它接触，而不是像美国在冷战时期遏制苏联那样遏制崛起中的中国。接触有助于中国融入美国主导的经济秩序，并使其成为世界上一些主要国际制度的成员。作为国际体系中“负责任的利益相关者”，中国将积极维护与其他国家之间的和平关系。489
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