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这样的条款听起来直截了当，但是它有含糊不清的地方。国际联盟必须经过所有成员国同意，才能实施集体安全措施。这样一来，每个国家都具有否决权。国家在签署盟约的时候许诺遵守第16条，但是实际上各国自己可以决定采取何种制裁措施以及如何实施制裁，它们不受一个更高权威的制约。因此，国际联盟不是建立世界政府的一个步骤，只有存在着世界政府才能使得在国家之上具有一个更高的、对国家有约束力的权威。所以，国际联盟的建立并不意味着无政府国家体系的终结，它只是国家集体惩罚体系中不守规矩的行为体的一种举措。
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集体安全涉及两个相互关联的概念，即主权（sovereignty）与国际法（international law）。主权的定义很简单，即国家在指定领土内享有最高的管辖权。国家道义主义者宣称，而且国际联盟也承认，国家主权是绝对的和不容侵犯的，一国政府在其边界之内享有绝对的权威。只有在国家自己同意的情况下，其权威才可以受到限制。也就是说，一国政府签署一项条约，允许另外一国的政府在其管辖范围内实施某些影响，属于自愿地接受限制，而不算侵犯主权。因此，签署《国际联盟盟约》的国家就自动把某些主权转让给了所参加的国际组织，以换取集体安全和国际法的保障。
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根据威尔逊的理解以及《国际联盟盟约》的阐述，国际法的地位优先于国内法以及特定情势中的主权。甚至自从1648年的《威斯特伐利亚和约》以来，国际法的一个中心思想就是，国家在违背国际法的情势中不享有主权，而且应当受到惩罚。如同警察与国内法相互联系一样，集体安全与国际法是密不可分的。然而，国际法被国家遵守的程度远不及国内法。许多国家拒绝接受国际法的约束，认为遵守国际法应该是自愿的行为，而非强制的行为。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923617]
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美国与国际联盟
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国家不愿意放弃某些主权以换取集体安全，其原因在于国际联盟的一个重大缺陷，即美国不参加自己创建的这个国际组织。美国参议院拒绝批准包含有关建立国际联盟内容的《凡尔赛条约》。其结果是，这个集体安全制度只能在缺少美国这个理应是最重要的角色的参与下运作。
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国际联盟在很大程度上体现了美国有关建立新的世界政治秩序的自由主义计划，但为什么美国突然又退缩了呢？第一次世界大战以后，大多数美国人希望回到”正常状态”。不少人把”正常”理解为避免介入国际事务之中。反对美国介入世界事务的人士指出，1823年的”门罗主义”把美国的利益限定在西半球，并且提到抵制”纠缠不清的同盟”的思想可以追溯到乔治·华盛顿（George Washington）。反对国际联盟的领军人物是来自马萨诸塞州的参议员亨利·卡伯特·洛奇（Henry Cabot Lodge），他担心《国际联盟盟约》第16条会限制美国的主权和宪法赋予参议院的宣战权力。洛奇担心，美国可能因为国际联盟有关实施集体安全原则的决定，而不是由于参议院的决定和人民的意愿，被拖入远方的战争。
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威尔逊总统与洛奇参议员的争论有时被描述为一位理想主义者同一位现实主义者之间的冲突，但它也可以被视为美国道德主义两种不同的表现形式之间的争论。亚历山大·乔治（Alexander George）和朱丽叶·乔治（Juliette George）在其引人入胜的心理传记[2]中指出，威尔逊坚决不与洛奇进行协商以达成共识，与众所周知的威尔逊的性格特点有关，但这只是其中一个原因。参议院拒绝批准条约的行为，实际上反映了长期以来美国人对欧洲均势政策的态度。反对国际联盟的人认为欧洲国家以均势的名义干了肮脏的勾当，美国不应该积极参加这种游戏。但事实上，美国之所以能够不关心19世纪的均势，正是因为英国的舰队让美国人享受免费搭车的好处，欧洲其他国家无力染指西半球和威胁美国。不仅如此，美国实际上并非一直是一个孤立主义国家，它干涉过其弱小邻邦如中美洲、墨西哥和古巴的内部事务。在第一次世界大战结束后，美国人面临着在两种形式的道德主义中进行选择的困境，抵制欧洲均势的孤立主义观念最终占了上风。其结果是，这个使得第一次世界大战的均势天平发生倾斜的国家，拒绝承担创建战后世界秩序的责任。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923618]
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早期的联盟
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第一次世界大战后，法国的首要目标就是获得能够防止德国重新崛起的军事保障。由于美国没有加入国际联盟，法国要求英国提供安全保障，并且希望两国联合进行军事准备，以防范德国重新崛起。英国对此表示反对，其理由是，这样一个同盟违背了集体安全原则，因为它预先就确定了一个侵略者。而且英国认为法国比德国强大，英法没有必要建立同盟，即使该同盟的基础是传统的均势原则，它也是没有必要的。英国声称，应当把德国重新纳入（reintegrate）欧洲大家庭之中，这就如同在拿破仑战争结束之后，维也纳会议把法国带回到”欧洲一致”的体系之中。英国人的战争激情比法国人的战争激情消退得快，英国人觉得已经到了安抚（appease）德国人和让他们重新回到欧洲大家庭之中的时候了。
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法国却不为这些论点所动，它与波兰、南斯拉夫、捷克斯洛伐克以及罗马尼亚结成了同盟。波兰在第一次世界大战后重新建立国家，而原属奥匈帝国的南斯拉夫、捷克斯洛伐克和罗马尼亚结成了”小协约”同盟。法国的政策是两头落空，因为这些同盟关系不仅违背了集体安全原则，而且从均势的角度上看对法国也没有多大的意义。波兰同其邻国的关系不和睦，而且它也代替不了俄国的作用，俄国由于布尔什维克革命已经被排挤在外。“小协约”国家则因民族问题和国内分裂而动荡不定，成为法国弱小的盟友。
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一个自由主义者的愿景
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我的国际联盟设想就是这样的，它应该作为全世界人类的有组织的道义力量发挥作用，无论在何时何地出现错误的行为和侵略行径，或者产生采取此类行为的企图，它们都要暴露在良知的探照灯光之下。
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——伍德罗·威尔逊[3]
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第一次世界大战使德国的实力受到了极大的削弱（图4.1）。它丧失了2.5万平方英里的领土和700万的人口。1919年签署的《凡尔赛条约》迫使德国把陆军人数削减到10万名，而且禁止德国拥有空军。该条约包含一个”战争罪行条款”，它断定德国发动了战争。这是因为战胜国认为，德国由于负有发动战争的责任，所以它必须支付赔款。赔款总额达330亿美元，德国人认为这样的赔款额对于经济已经受到重创的德国来说实在是过高了。在德国没有按期支付赔款之后，法国出兵占领了德国的鲁尔工业区，直至德国支付赔款。德国在进行消极抵抗之后，遭遇了严重的通货膨胀，通货膨胀吞噬了中产阶级的积蓄。这进而导致在民主化道路上艰难迈进的魏玛共和国面临动荡的国内局势。
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图4.1 德国的损失
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意大利对巴黎和约或者国际联盟从来就不太热心。意大利最初是和德国及奥匈帝国结盟的，但在战争开始后不久，它便决定站到协约国一边，以便得到更多的好处。在1915年秘密签署的《伦敦条约》中，缔约方许诺，把奥匈帝国的一部分（即战后的南斯拉夫）划给意大利作为补偿。意大利人期望这些许诺能得到兑现，但是伍德罗·威尔逊反对这种旧式的分配战利品的行为。不仅如此，墨索里尼和法西斯党人于1922年上台执政，其对外政策目标是追求国家的荣耀，并且实现建立一个新的罗马帝国的理想。这样的目标与集体安全新构想是相违背的。
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所以，国际联盟从一开始就是无能为力的。但是，1924年到1930年是国际联盟相对成功的时期。国际联盟制定了减少德国赔款额的方案。1924年，国际联盟成员国政府签署了一项关于和平解决争端的议定书，同意通过仲裁解决彼此间的分歧。大概最重要的一个成就是，1925年订立的《洛迦诺公约》允许德国加入国际联盟并且在国际联盟行政院中占据一个席位。
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《洛迦诺公约》包含两个方面的内容。一方面，德国保证其西面与法国、比利时的边界不可侵犯。根据《凡尔赛条约》，在1870年战争中被俾斯麦夺取的阿尔萨斯和洛林退还给法国，德国同意沿莱茵河地区非军事化。《洛迦诺公约》重申了《凡尔赛条约》的上述规定。另一方面，德国同意在寻求改变其东部与波兰和捷克斯洛伐克的边界前，应先接受国际仲裁。然而，上述第二个条款隐藏着危机，因为这样就使德国有了两种边界，西面的边界不可侵犯，而东面的边界则可以谈判——但这样的协定在当时算作是一个进展。
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国际联盟设法解决了一些小的争端，比如希腊和保加利亚之间的争端，而且它也开始了裁军谈判的进程。在1921年的华盛顿会议上，美国、英国和日本达成了一项海军军备裁减协议，随后国际联盟组织了一个筹备委员会，以便进行更为广泛的裁军谈判。国际联盟的行为促使在1932年召开了世界裁军会议，但是这个会议召开的时间有点太迟了。除此之外，一些国家在《凯洛格—白里安公约》中宣布战争为非法行为，这个公约是以美国国务卿和法国外长的名字命名的。最重要的是，国际联盟成了外交活动的中心。虽然美国和苏联不是成员国，但是这两个国家还是派了观察员参加在日内瓦举行的国际联盟会议。尽管1929年10月世界金融危机的爆发和1930年国家社会党（或纳粹党）在德国大选中获胜，预示着严峻的问题即将出现，但于1930年9月召开的国际联盟大会还是充满了乐观的气氛。20世纪30年代在中国东北和埃塞俄比亚发生的两场危机，使得这种有关集体安全的乐观主义情绪消失了。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923619]
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国际联盟在中国东北的失败
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为了理解九一八事变，我们必须了解日本的处境。日本把自己从19世纪中叶的一个潜在的帝国主义侵略的受害者，变成了19世纪末的一个非常成功的帝国主义国家。日本在1904—1905年的一场战争中击败了俄国，在1910年把朝鲜变成自己的殖民地，在第一次世界大战中加入了协约国一方。第一次世界大战结束后，日本希望国际社会承认其为世界上的主要大国之一。欧洲国家和美国对此表示反对。在巴黎和会上，日本建议国际联盟宪章确认种族平等的原则，但遭到西方国家的反对。在20世纪20年代，美国通过了种族歧视法案，排挤日本移民。与此同时，英国也终止了其同日本的双边条约。许多日本人认为，在日本就要加入大国俱乐部的时候，规则被改变了。[4]
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中国是九一八事变的另外一个当事国。1911年的革命宣告自1644年以来统治中国的清朝的终结，并建立起一个共和国。然而，这个国家很快就陷入了由军阀混战所引起的内乱之中。中国东北虽然属于中国的一部分，但是处于一个军阀的统治之下，享有半独立地位。中国国民党在军事强人蒋介石（1887—1975）的领导之下，试图统一中国，并且严厉谴责不平等条约，这些条约自19世纪的鸦片战争结束以后，使中国饱受凌辱与剥削。20世纪20年代，随着国民党力量的增长，中日之间的摩擦开始出现，中国宣布抵制日货。